我国农业补贴基本框架、政策绩效与动能转换方

分类：论文范文 发表时间：2020-04-25 11:31

　　〔摘要〕我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。农业补贴政策体系建立以来，补贴存量稳定增长，发放时效基本能够满足生产需要，已经形成了多种补贴方式，鼓励了农业领域的投资，在农业增产、农民增收中发挥了重要作用。大样本农户调查表明，现有农业补贴政策执行情况总体较好，广大农民满意度较高。我国的农业补贴政策也存在着细小的经营规模摊薄效果、难以支持农民较大幅度增收、农业增产效果递减、政策协调性不足、对新型经营主体支持不力、聚焦可持续发展不足等问题。在农业供给侧结构性改革进程中，需要明确目标，转变体制，调整思路，拓展农业补贴的对象和范围，创新农业补贴方式，促进农业农村发展新旧动能转换。

　　〔关键词〕农业补贴，政策绩效，新动能

　　对农业经营者实施补贴是发达国家和发展中国家普遍实施的农业支持保护政策。新世纪以来，我国也建立起了直接补贴农业经营者的政策。〔1〕1，452002年，种粮农民直接补贴在吉林和安徽部分县市进行试点。新世纪以来第一个一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）正式提出，中央财政从粮食风险基金中拿出部分资金，在主产区直接补贴种粮农民，并要求其他地区也要对本省、市或自治区的粮食主产县的种粮农民进行直接补贴。这标志着直接补贴农业经营者的农业补贴制度正式建立。15年来，对农业经营者的补贴经历了金额上从无到有、种类上从单一到多样的发展变化历程，符合我国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。2015-2016年，曾经作为我国农业补贴政策基础的“四补贴”全面转型升级，直接补贴、农资综合直补、良种补贴“三补合一”，农机购置补贴操作方式也进一步改革优化，其他各类农业补贴政策不断完善升级，农业补贴政策的新一轮改革正式推开。〔2〕2017年中央一号文件——《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称2017年一号文件）再度提出“完善农业补贴制度”。在这一背景下，有必要对我国农业政策基本框架、特征进行总结，并对现存问题进行梳理，进而提出我国农业补贴政策改革的重点领域和关键环节，为农业农村经济发展新动能提供“催化剂”。

　　一、我国现有农业补贴的基本政策框架与新动向

　　我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。

　　（一）农民收入补贴。我国已经形成了以支持耕地农用为主要目标，以直接补贴农民为主要方式，低标准、广覆盖、普惠制的农民收入补贴政策。2004年中央财政从粮食风险金中拿出151亿元，在全国范围内实施了种粮农民直接补贴，成为农民收入补贴的雏形。2002年高油大豆良种补贴以及其后几年的良种补贴曾经有农业生产补贴的特征。近年来，大部分品种的良种补贴已经与种粮直接补贴一样，成为农民收入补贴。2006年，受国际能源价格上升的影响，化肥、柴油等农业生产资料价格大幅度上升，国家对种粮农民又实施了农资增支综合直补，后来改称农资综合补贴，成为其后存量最大的一种补贴。2015年种粮直补、良种补贴、农资综合补贴三种资金达1415亿元，按农村户籍人口计算人均234.48元，占农民人均纯收入的比重为2.2%。2015年国家启动农业“三补合一”改革试点，即把种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，2016年“三补合一”扩展至全国。财政部和农业部还共同制定了《农业支持保护补贴资金管理办法》，明确农业支持保护补贴专门有一部分用于耕地地力保护，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的农民，这实际上明确了其农民收入补贴的性质。2017年一号文件把农民收入作为农业补贴政策的重点之一，这是一号文件中首次明确把农民收入作为农业补贴完善的方向。

　　（二）农业生产补贴。我国初步构建了以稳定和提高粮食产能为主要目标，以经营者自愿申请、政府部门遴选、补贴以项目或奖励形式落实为主要方式，设备购置、技术补助等多种操作模式并用的农业生产补贴政策。其中，始于1998年的大型农机具更新补贴，于2004年上升为农业补贴体系的重要组成部分，经改革调整为农机具购置补贴。农机购置补贴资金2004年仅为7000万元，2015年已经达到237.5亿元，实施范围由66个县拓宽到所有的农牧业县。针对生产环节，我国还建立了测土配方施肥补助、动物防疫补助、渔业油价补贴综合性支持等政策。作为一种粮食主产区的利益补偿，产粮（油）大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励实际上也可以归为生产补贴。2017年一号文件提出，尤其要加大对粮棉油糖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度，并继续稳定产粮大县奖励政策。

　　二、我国农业补贴政策的落实与绩效

　　（一）补贴存量稳定增长。2004-2015年的种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴“三项补贴”的资金规模由145亿元增长到1415亿元，农机购置补贴由7000万元增长到237.55亿元（见表1、图1）。其他补贴不断建立健全，补贴规模不断调整扩充。

　　（二）补贴时效基本能够满足生产需要。近几年，国家基本形成了补贴下达的时间表，前一个作物年度下达当年度的农机购置补贴等农业生产补贴，春耕之前公布最低收购价、下达种粮直补和农资综合补贴等，在农产品集中上市期间执行农产品托市收购预案，以项目的形式下达农村金融补贴和基础设施建设补贴。

　　三、目前农业补贴政策存在的问题

　　（一）农业补贴效果被细小的经营规模摊薄。我国农业补贴门类不断扩展，“大农业”领域的财政支出规模不断扩大。2015年，我国农林水事务支出已达1.72万亿，即使仅计算“三项补贴”、农机购置补贴、农业生产补贴、农业保险补贴和农产品价格支持，其总额也已经超过5800亿元。即使是仅仅计算到户的、进入农民收入的补贴，在单位面积上也已经超过美国。但是，户均补贴额度却十分微薄，大大低于美国（见表3）。这其中的主要原因在于，我国农业经营规模过小，而补贴往往是普惠制的，其依据一般是承包经营耕地面积。农业补贴被细小的经营规模摊薄，一个很严重的后果就是，农业补贴达不到激励效果，也因此在成本收益角度显得并不经济。表3中美到户农业补贴比较①（数据来源：根据表1、中国统计年鉴、美国农业部经济研究局等数据整理计算）

　　（二）农民收入补贴目标难以完全实现。随着我国经济发展和农业比较效益的下降，农业补贴一度被当作一种提高农民收入的手段。实际上，在我国农业以分散的、小规模农户经营为主，这一国情农情决定了农业补贴落实到户也是分散、小额的，因此，农业补贴对农民收入的边际贡献较小。基于全国农村固定观察点农户微观数据，针对我国农业补贴促进作用的定量分析发现，农业补贴对农民收入有促进作用。从动态变化上看，2004年比2003年增加的幅度较大，此后作用递减，至2007年作用再度提高，这与这一年补贴增加的力度有很大关系，2008年补贴力度因应对粮价下跌等再度增加，此后作用出现了递减，至2012年政府转移支付对农民收入促进作用不明显，此后再度明显（见图3）。而且，以农业补贴较大幅度提高农民收入，也超出了国家现阶段的财政承受能力。即使在美国、日本等发达国家，农业补贴的作用也只是稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。多年来，我国学术界和政府部门有一种流行说法，农业补贴占美国农民收入的40%。根据美国农业部经济研究局的数据进行重新计算后，我们发现“农业补贴占收入40%”的说法，其计算依据是1999-2001年补贴金额占农业净利润的比例，其中农业利润要以总的农业收入扣除生产总成本，用这一标准衡量会夸大农业补贴在收入中的占比。实际上，就连这一夸大的数字也只是维持了3年，新世纪以来这一比例持续下降，2010年之后已经降低到10%以下。〔5〕

　　四、我国农业补贴政策的改革方向

　　经济发展进入新常态，宏观经济、居民收入、财政收入增速放缓，市场对农产品质量和安全提出了更高的要求，我国农业与国际市场融合程度加深，农业生产资源环境矛盾凸显，迫切需要持续推进农业供给侧结构性改革，加快农业农村发展新旧动能转换。在这一背景下，2017年一号文件继续把“完善农业补贴制度”置于重要地位，要求“进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性”。以往的农业补贴政策主要依靠大幅增加财政投入，新旧动能转换中，则需要对财政支农资金进行整合集约使用；以往的农业补贴政策目标主要指向为增加农产品产量，新旧动能转换中，则需要“保供给”“提质量”“优生态”协调并行；以往的农业补贴政策主要立足国内，新旧动能转换中，则需要统筹国际国内资源、市场、制度；以往的农业补贴政策主要鼓励增加资源要素投入，新旧动能转换中，则需要促进生产发展与资源环境承载力相匹配。为此，本文提出以下政策建议。

　　（一）明确补贴目标，探索实施农产品收入补贴制度。借鉴美国等发达国家经验，建立农民农业经营收入的“安全网”。稳定农业支持保护补贴，明确农地农用、地力保护、收入支持的目标，完善补贴办法。客观评估新疆棉花和东北大豆目标价格补贴的政策效果，审慎扩大范围，尤其是充分考虑其对口粮的适用性。结合粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，探索实施农民和新型经营主体目标收入补贴政策，保证农业生产经营收益。近期内，以补贴为杠杆，促进生产经营主体主动实施农业结构调整。在健全全国农业信贷担保体系的基础上，探索建立营销贷款援助制度，以未来收获的农产品为抵押担保，为农民提供生产经营性贷款。增强目标价格补贴、农产品收入补贴和农产品收入保险之间的协调性，提升农户和新型经营主体支农补贴方面选择的自由度。

　　（二）转变补贴体制，提高财政支农资金使用效率。归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。把粮食生产功能区、重要农产品保护区建设与农业补贴政策完善结合起来，支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体向现代农业产业园、科技园、创业园集聚，开展高产示范，带动技术、管理经验向小农户推广。继续健全和完善粮食主产区利益补偿机制，参考美国等发达国家土地开发权赎买的经验，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加产粮（油）大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励。进一步，根据财政平衡的状况，建立粮食产量、商品量和利益相挂钩的机制，缩小产粮（油）大县和生猪（牛羊）调出大县与东部沿海县市财政收入差距。

　　参考文献：

　　〔1〕彭超.中国农业补贴政策影响研究：宏观效果与微观行为〔M〕.北京：中国农业出版社，2013.

　　〔2〕农业部产业政策与法规司.2016年国家落实发展新理念加快农业现代化促进农民持续增收政策措施〔EB/OL〕.农业部网站，2016-03-30，

　　〔3〕农业部农村经济研究中心.中国农村政策执行报告（2009-2013）〔M〕.北京：中国农业出版社，2014.

　　〔4〕吴比，ZimingLi，杨汝岱，彭超.农村政策执行协商会影响农民的政策满意度吗?〔J〕.中国农村经济，2016（4）.

　　〔5〕彭超.进一步改革完善我国农业补贴政策〔N〕.农民日报，2014-07-30.

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