“三农”融资政府担保基金法律机制研究

分类：论文范文 发表时间：2020-03-09 10:30

　　内容摘要：因为我国经济发展基础差、底子薄，在邓小平为核心的党的第二代领导集体的带领下，我国走上了“推进改革开放、先富带后富”的经济发展道路。虽成果显著，但在现代的工业部门建立起来之后、第二产业对第一产业的反哺有明显成效之前,存在一个经济发展不平衡的“空窗期”。在这个空窗期内，城市与农村的经济发展水平进一步拉大，也就出现了经济学家刘易斯曾指出的现代的工业部门和传统落后的农业部门并存的情况，即所谓的城乡二元化。城乡二元化深刻地影响着我国的方方面面，三农问题的出现也是如此。由于经济发展水平的脱节，在现代市场经济的浪潮中处于弱势地位的农业难以依靠自身的力量实现农业现代化的转变，“三农”融资问题就是基于整体经济形势而出现的。同时金融资源集中在城市地区和第一产业，而“三农”融资市场上的金融资源匮乏、难以满足需求，基于市场金融行业的逐利性此问题无法单纯的依靠市场自发的解决，必须依据经济法远离由政府出面引导。“三农”融资政府担保基金机制1正是本文欲缓解此类现象提出的政府支农惠农金融政策，“三农”融资政府担保基金机制的价值在于通过政府出资搭建基金平台对农村地区的贷款采取多种方式进行担保，借此培育该地区农村融资市场，并减轻政府的财政压力。

　　关键词：“三农”融资；政府担保；圈层结构；或有负债；法律规制

　　引言

　　（一）问题的背景

　　当经济发展到一定阶段后，我国农村融资市场呈现出一对基本矛盾。一是三农对金融资本的需求急速增大；另一方面，作为市场主体的特性决定金融机构并未重视三农的资金需求。但是我国农村经济的发展却又有其独特性，导致学者在对“三农”融资市场进行研究时困难重重。而由于我国经济发展的二元化特点，追逐利润的金融市场在对待“三农”融资问题通常抱有“搭便车”态度，加之农村信用体系的不完备，使得“三农”融资市场的发展有心无力、困难丛丛，单纯的依靠市场无力解决难题。因此依据经济法的“需要国家干预”理论，此时政府采取行动介入“三农”融资市场，以社会本位的价值观引导、培育农村金融市场的发展是极为必要的。而政府担保基金机制在基础设施建设与中小企业融资担保市场中被政府广泛运用，具有相当完备的理论基础与实践经验，因而将其运用至“三农”融资市场中的可行性较强。

　　（二）已有研究综述

　　中国的政府担保基金机制本身存在时间较短，20世纪90年代才开始逐步试点探索融资担保业务，而对涉及农村金融市场的“三农”融资政府担保基金机制的研究更少。我国目前对“三农”融资政府担保基金机制的研究主要分为以下两类：第一类，对财政支农与农村金融改革的总体的研究。主要有王悦、霍学喜的《财政支农、涉农贷款对农业发展的影响——基于河北省数据的实证研究》；黄延信、李伟毅的《城乡统筹背景下的农村金融改革创新——重庆市的实践与启示》；人民银行贵阳中心支行调统处课题组的《对贵州省涉农贷款情况的调查》；毕桂华、孙莉强的《发展融资担保破解“三农”融资难题的思考——以吉林省四平市为例》；钱龙,张桥云的《构建政府担保机制解决农民融资困难——基于信息不对称的视角》；刘中杰的《论我国农村融资担保法律制度的改革与创新》；邹佶叡的《涉农融资担保模式业务构想》；郭晓鸣、廖祖君、王娟的《统筹城乡背景下的农村金融创新研究——基于成都市统筹城乡改革试验区的视角》；王小华、温涛、王定祥的《县域农村金融抑制与农民收入内部不平等》，；张德龙、栾斌的《政府担保与信贷补贴：中国西部欠发达地区农民融资的出路》；第二类是对“三农”融资政府担保基金机制及具体试点的研究。主要有韩骏的《安徽政银担“4321”分险模式研究》；张晓雯的《成都市农村产权制度改革实践与启示》；刘泽仁的《成都市农村产权制度改革调研报告》；王乐君的《成都市统筹城乡改革实践与思考》；刘兴亚的《融资担保模式探索——以安徽为例》；孔凡荣的《融资性担保体系建设的调查与思考——基于玉田县“三农”融资性担保机构的调查》；王习明的《统筹城乡发展与创新农村土地制度——成都市农村产权制度改革试点研究》；安蔚的《政银担：安徽试水政策性融资担保新路径》。

　　一、问题的引入

　　（一）城乡二元化效应

　　中国的三农问题与经济的整体发展战略是密切相关的。经济学家威廉·阿瑟·刘易斯曾经提出了著名的二元经济结构理论，即处于发展中的国家的经济结构是现代的工业部门和传统的落后的农业部门并存的。通过经济结构转换的方式，传统部门的劳动力不断向现代部门转移，最终在工业化后期实现工业与农业两大部门劳动力供需均衡。一方面，广大农村地区依然是工业革命前的传统的社会，农业生产部门主要依赖土地、人力进行生产；另一方面，为数不多的规模化的城市却是殖民主义输入后逐步工业化的现代化社会，工业化部门主要依靠资本、使用机器进行生产。发展中国家经济发展过程，很大程度上是劳动力从生产率偏低的农村地区生产部门向生产率较高的城市工业部门再配置的过程，当城乡之间的生产率水平基本平均后，城市与农村之间的二元化的结构现象也就消除了。

　　（二）金融体系的二元化

　　现代金融业尤其是银行业是经济的血液，金融业的资金流向在某种意义上反应出经济发展的结构。我国经济发展整体战略是“先富带后富”的大政策，城市地区的工业是处于发展的优先位置，对资金需求持续旺盛。在相当长的一段时间内，农村地区仍以传统农业发展经济为主，对资本的需求量相当有限，在总体上就出现了农村地区金融机构存款余额过剩、城市地区用于资金缺口较大的情况。于是农村地区的金融机构通过购买国债、同业拆借、提交准备金等方式将资金流通到城市地区，协助其经济的快速发展。随着我国进入全面调整经济结构的全新阶段，农村地区发展经济的模式也随之出现转变。在2015年中共中央国务院指出4推进中国特色农业现代化的新常态，必须围绕建设现代农业、围绕促进农民增收、围绕城乡发展一体化，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。5处于经济发展新常态下的农村地区对资金的需求量同时上扬，但是在城乡二元分化的大背景下资金要素的分配仍处于失衡状态。一是金融的逐利性导致农村资本的持续流失，金融资金在已经发展起来的城市地区能得到更大的利润，而未转型的农村地区作为产业链与经济结构的底层能够为金融资金提供的利润远低于城市地区。因此单纯的依靠农村地区自身是无法实现金融资金的回流，在农村经济转型的初期必须通过政府的介入来满足新常态下的农村地区的资金缺口。二是制度性因素导致的存款难以作用于农村地区。城乡二元体制的影响同样作用于金融体制，金融体制的长期二元分治导致农村地区的制度远无法满足需求，譬如城乡间抵押权的不平等配置。而农村地区常见的土地承包经营权、房屋财产权、宅基地使用权、集体建设用地的使用权等均无法作为标的物抵押实现变现，这便进一步的加剧了农村地区的资金要素的匮乏。

　　二、“三农”融资政府担保基金的界定

　　（一）“三农”融资的的界定“三农”

　　融资包括多方面问题，其中涉及“三农”方面的贷款7缺失是问题的主要部分。“三农”一词的模糊性与不确定性所衍生出来的多视角的统计标准确切的影响到对涉农贷款的统计范围，因此要想明确的了解“三农”的现状、规划“三农”贷款未来的发展就必须对哪些贷款应当纳入涉农范围进行界定。目前统计涉农贷款的有中国人民银行及银行业监督管理委员会8两个部门，人民银行的关键数据项目是“贷款投向和用途”，侧重于“全面、完整、系统地反映金融机构涉农贷款发放情况”。对统计涉农贷款时所采纳的主要标准有：《涉农贷款专项统计制度》中按贷款投向及用途划分的“农户贷款”、“农村企业及各类组织贷款”、“城市企业及各类组织涉农贷款”；《金融机构人民币统计指标表》中按承贷主体划分的“农业贷款”（主要包括农户、农业经济组织、农村工商业、农户小额信用及农户联保贷款）和“乡镇企业贷款”。而在《银行业监管统计管理暂行办法》对涉农贷款主要是按照行业和五级的分类标准进行反映，涉农方面仅有“农林牧渔业贷款”一项。

　　（二）政府担保的概念及历史

　　政府担保并非全新的概念，其隶属于融资担保业务的一部分，20世纪90年代我国才开始逐步探索并试点金融融资担保业务，在自然成长多年后的2010年始将已经初具规模的融资担保业务纳入监管，为此中央国务院的下属部委联合人民银行出台《融资性担保公司管理暂行办法》，将其正式纳入监管体系。来自银监会方面的统计结果显示，2010年至2013年我国融资担保的在保余额从1.2万亿元扩张至2.2万亿元，年均增长23.6%。融资性的担保机构中约有80%的担保额度涉及中小微企业和“三农”。2013年行业融资性担保的放大倍数为2.3倍，较2010年的2.1倍提升了一部分，但仍然位于较低水准。截止到2013年末的代偿余额约为413亿元，同比增长了100.3%；担保代偿率为1.6%，同比增长0.4%。12除此之外政府担保在基础设施建设融资和金融企业破产担保中得到了广泛的应用。公共基础设施建设融资方面的政府担保以吸引市场主体投资公共领域的基础设施建设为目的，保证市场主体的特许权、投资回报以及环境条件等的政府行为之一，以此约束政府特权，降低投资者的收入的不确定特性，提高基础设施项目投资价值并提高市场主体即项目投资方的信心。13而金融企业破产担保则是在金融企业14经营困难时政府对其进行救助的政府行为，以此降低金融风险的连锁反应，防止负外部性的发生。

　　三、“三农”融资政府担保的实践

　　（一）中共中央与国务院政策考察

　　每年度中央出台的一号文件均表现出了对三农问题的关切，并对年度农业发展的方向给出指引。2014年12月18日，国务院召开了“全国促进融资担保行业发展经验交流电视电话会”，李克强总理批示“?要有针对性的加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，完善政银担合作机制?”。中央指出要鼓励各类商业银行创新“三农”金融服务，要求各级政府要强化普惠金融，鼓励开展“三农”融资担保业务，大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，完善银担合作机制，并继续加大小额担保财政贴息贷款等对农村妇女的支持力度。172015年度中央一号文件不仅在整体发展战略上要求加大对“三农”的倾斜力度，更是着重要求解决农村资本要素匮乏的问题。在中央指出的创新“三农”金融服务的典型模式中，重点要求各级政府大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，完善银担合作制度，在政策上解决了“三农”融资政府担保基金机制的发展方向及中央的态度问题。2016年为了推广安徽省政府担保基金模式的成功经验，银监会融资担保部际联席会议办公室印发《关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知》，推广安徽担保经验、推进政银担风险分担机制建设工作。

　　（二）地方政府政策考察

　　1.成都市2015年的中央一号文件是在政策上肯定了“三农”融资政府担保的地位，实践中“三农”融资政府担保基金在地方的改革中实际早已开展了广泛的试点。2009年成都市在统筹城乡综合配套改革试验的背景下，全方面的开始了农村产权抵押融资制度的改革试点。11月成都市政府向各家金融机构下发了《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》以及《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行)》、《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》三个配套文件，从而使成都市站在了当前农村产权抵押融资制度改革的前沿。18在成都市为了提高新政策执行的可能性配套的措施中，采取了以专门担保降低金融机构风险，增加贷款机构收益的方式，建立了农村抵押融资风险分担机制，通过政府出资予以设立的担保基金或通过与担保公司的合作实现对农村产权抵押融资的刚性保障，进而实现先由政府引导发育农村金融市场，待其发育成熟后再交由市场运作的满足市场机制的可持续的全新格局。成都市的政策并非独立的“三农”融资政策，而是附属于系统的产权抵押融资试点政策，但是可以看出成都市对此寄予厚望，希望借此激活农村金融市场，强化金融机构进入农村产权抵押市场的信心，无论从哪个角度来看，成都市无疑是先行者。

　　四、“三农”融资政府担保基金运行机制的构建

　　沿着上文的逻辑，我们不难发现对政府涉足“三农”领域金融市场一旦失去控制，不仅会危害到三农金融市场的发展与地方政府的财政，更会通过传导效应引发宏观经济的连锁反应，加之其风险的隐蔽性，一旦爆发危害将会成倍的放大。如果“三农”融资担保基金机制仅仅局限于地方的试点，那么我们的所有担忧都是杞人忧天，没有任何意义。但是通过上文中对中央和地方政府的政策的分析可以窥视我国目前对政府担保的态度，“三农”融资行业的政府担保从市一级的试点扩大到安徽省的省级全面推广，其后河北省明显有意向效仿安徽的机制去建设自己的省级政府担保单位。就中央而言，不仅在一号文件中专门表述要推进政府担保，更是在其后的会议中要其他省市学习安徽省的经验，不难发现在以后的几年里，各大省级乃至于中央级的政府担保基金将如雨后春笋一样屹立于中华大地。一旦政府担保失去控制，上文中对政府担保基金的担忧很有可能会化作现实，影响将会波及到宏观经济。

　　参考文献

　　一、著作类

　　1.朝鲜、陈志楣、李友元等：《财政或有负债与财政风险研究》，北京：人民出版社，2008年版。

　　2.唐珏岚：“地方政府财政风险金融化探析”，上海市社会科学界联合会：《上海市社会科学界第八届学术年会论文集（第三十二卷）》，上海：上海市社会科学界联合会，2010年版。

　　3.费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006年版。

　　二、论文类

　　1.国务院发展研究中心农村部课题组：“从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向”，《管理世界》，2014年第9期。

　　2.郭晓鸣、廖祖君、王娟：“统筹城乡背景下的农村金融创新研究——基于成都市统筹城乡改革试验区的视角”，《西南金融》，2013年第3期。

　　3.人民银行贵阳中心支行调统处课题组：“人民银行贵阳中心支行调统处课题组”，《西南金融》，2007年第11期。

　　4.朱文胜：“关于完善涉农贷款统计的调查与思考”，《武汉金融》，2008年第12期。

　　5.王悦、霍学喜：“财政支农、涉农贷款对农业发展的影响——基于河北省数据的实证研究”，《河北经贸大学学报》，2014年第35卷第4期。

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