新时代中国共产党干部考核制度的继承与创新

分类：论文范文发表时间：2021-03-30 09:37

　　［摘要］干部考核是中国共产党干部工作的重要组成部分，是激励党员干部干事创业的重要手段‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。党的十八大以来，中国共产党在干部考核历史发展基础上，对干部考核制度进行了创新性发展，主要体现在功能定位、价值取向、制度框架、工作方法、结果运用五个方面‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。通过干部考核制度的继承与创新，中国共产党为党的干部队伍建设提供了更为成熟的制度保障，为提升党和国家治理能力提供了更为强大的动力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在新的历史起点上，应以新时代党的组织路线为遵循，对干部考核制度进行进一步健全完善。

　　［关键词］干部考核制度；中国共产党；新时代；创新

　　［基金项目］本文系中共中央党校(国家行政学院)校级一般科研项目“体现区域差异性的干部分类考核研究”的阶段性研究成果。

　　对党政干部进行考核评价是中国一项重要的组织制度，也是中国共产党组织建设和国家行政管理活动的重要主题之一，在当前国家治理体系中具有不可或缺的地位。中国共产党作为马克思主义政党，自成立以来就十分重视党的组织工作和干部队伍建设，在革命、建设和改革的各个时期，党中央制定并颁布了许多关于干部考核、考察的文件，形成了一系列具有中国特色的干部考核制度成果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的干部队伍建设事业，在继承和发扬干部考核优良历史经验的基础上，积极回应时代需求，多次提出改进干部考核评价机制，促进党的干部树立正确政绩观，党的干部考核制度取得了重大创新发展。回顾中国共产党干部考核制度的发展历程，分析新时代干部考核制度的继承、创新与重点推进路径，对于从理论上深入理解习近平新时代干部考核观，贯彻落实好新时代党的组织路线，推进干部考核制度进一步健全完善，具有重大意义。

新时代中国共产党干部考核制度的继承与创新

　　一、中国共产党干部考核制度发展的历史考察

　　新民主主义革命时期，中国共产党在复杂艰险的战争环境下发展党员、建设队伍，需要对干部采取极其严格的政治审查标准。虽然在1928年7月的《中国共产党组织决议案草案》中出现了“考核”的提法，但当时这种“考核”的实质仍是对干部政治立场、阶级出身、社会关系等的审查，与当前干部考核的内涵有着较大区别。新中国成立以来，党对干部考核工作进行了不断探索，干部考核制度得到逐步发展和完善。这一过程与国家建设发展历程紧密联系在一起，在不同时期呈现出了相应的不同特点。

　　(一)新中国成立后干部鉴定考察制度的三十年曲折发展

　　伴随着新中国的成立，中国共产党开始执掌全国政权，带领全国人民恢复发展国民经济成为摆在党面前的首要任务。由于抗日战争和解放战争对党的干部队伍带来的严重影响，党和国家对干部的需求尤为迫切，对干部的要求也更为严格。根据国内外形势和历史条件的变化，党遵循党管干部的原则对干部队伍进行了扩大，这给干部队伍建设带来一些新挑战，因此亟需对干部进行有效的鉴定考核。

　　1949年11月，中组部颁布《关于干部鉴定工作的规定》，这是新中国成立以来第一份关于干部鉴定的文件。该规定指出，要在全国范围内普遍实行干部鉴定工作，鉴定主要采取个人自我检讨、群众会议讨论与领导审查相结合的方式，一年进行一次。在此后几年，中央曾多次就干部鉴定工作作出重要指示。针对新中国成立后干部调动频繁、未对全部干部进行逐一细致审查，“对大部分新干部的全面的真实情况还未能切实掌握”[1]P578的情况，中组部于1953年11月发出《关于审查干部的决定》，对干部审查的目的、方法以及审查后的处理方式等作了详细阐述，决定在“两三年内对全国干部进行一次细致的审查，以便进一步了解我们的干部，保证国家建设任务的顺利进行”[1]P579。由于当时实行下管两级的干部管理体制，人事权力集中在上级部门，中央虽重申了要实行年终干部鉴定制度，但在实际操作过程中有一定的难度。因此党中央于1956年宣布取消年终干部鉴定，改为干部调动或提拔时进行鉴定，对于长期未调动的干部则实行每三至五年鉴定一次的制度。上述关于干部鉴定的做法，延续了民主革命时期党审查干部的传统，强调了“应从政治上去进行审查，弄清每个干部的政治面目”[1]P579。

　　至1962年，“各个地区、各个系统，都已经有了一支巨大的干部队伍和相当数量的领导骨干”[2]P101，虽然干部队伍中也存在一些问题，但干部队伍的总体发展状况良好，党的干部工作的中心问题变为提高干部的质量。同年10月，党中央对干部考核作出重要指示，提出必须重新考察了解干部，把对干部的考察、鉴定、挑选、提拔、教育、监督的经常性工作认真抓起来。这意味着干部鉴定制度重新恢复为一项经常性的制度，对干部鉴定工作的发展具有积极意义。1964年，中组部制定《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，提出对于科学技术干部，“不仅要了解掌握他们的政治思想情况，而且还必须把他们的专业、专长情况了解清楚”[3]P338，把对科学技术干部的科学技术水平的考核制度和业务考绩档案建立起来。这些文件的出台，扩大了原有的干部鉴定的内容范畴，具有现代政绩评价意义上的干部考核考察工作渐成雏形。

　　然而，随着反右斗争的扩大化以及“文革”的开展，党的干部鉴定工作一度陷入停滞状态，这种情况持续到了“文革”结束。从新中国成立后干部考察鉴定的三十年发展历史来看，虽然党的干部考核制度在当时仅仅是一个雏形，更侧重于对干部的鉴定、考察，但这一阶段所坚持的党管干部、德才兼备、以德为先等原则沿用至今，这一时期关于干部鉴定、考察的探索为改革开放后党建立比较成熟的干部考核制度提供了宝贵经验。

　　(二)改革开放后对干部考核制度的初步探索

　　党的十一届三中全会召开后，党进行了全面拨乱反正，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，全党工作的重点由阶级斗争转移到社会主义现代化建设上来，干部考核制度的发展由此进入规范化的全新历史阶段。

　　1979年，中组部印发《关于实行干部考核制度的意见》，对干部考核的标准和内容作出规定，即要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核；此外，还规定了考核的方法、责任主体等。这份意见是改革开放以来关于干部考核制度建设的第一份文件，虽然其中的规定具有较强的原则性，但其为建立干部考核制度指明了正确方向，为改革开放后有序开展干部考核工作提供了基本的制度保障。

　　1983年，中组部在北京召开全国组织工作座谈会，会议提出要“坚决贯彻执行干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，改革领导班子的结构和干部制度”[4]P40，采取领导考核和群众评论的方法对干部进行考核。在此次座谈会后的一段时期，党对干部的考核着重于考核工作实绩，考核标准由原来的定性考核逐渐向定量考核演变。同年10月，中组部出台《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，规定干部管理必须“在党委统一领导下，实行组织部门统一管理和分级管理相结合的原则”[4]P438，并且就干部考核的办法作了更为具体的规定，强调必须坚持群众推荐或民意测验，“凡没有走群众路线就上报的，不予审批”[4]P439。1988年，中组部印发《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》；1989年，中组部、人事部印发《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》。这两份文件进一步说明了干部考核的目的、内容、方法等，明确要求开展年度考核，并把工作实绩纳入考核范围，使干部考核在制度层面上更为健全和完善。

　　1998年，中组部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》，确定了干部考核遵循的党管干部、客观公正、注重实绩、群众公认四项原则，对考核的方式、内容、程序、结果的评定和运用等进行了具体规定，在考核方式上提出要采取届中、届末考核的形式进行定期考核，将定期考核与平时考核、任职前考核结合起来运用。《党政领导干部考核工作暂行规定》的出台意味着中国共产党干部考核的制度化水平得到了进一步提升，标志着干部考核制度的基本完善。

　　二、新时代中国共产党干部考核制度的创新发展

　　中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记对干部队伍建设高度重视，强调“进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，实现党的十八大确定的各项目标任务，关键在党，关键在人。……关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍”[7]P352。要建设高素质干部队伍，干部考核制度是重要的指挥棒和风向标，因此，完善干部考核评价机制成为新时代党的组织工作的重要内容。近年来，我国干部考核制度建设与制度实践取得飞速发展，主要体现在功能定位、价值取向、制度框架、工作方法、结果运用五个方面。

　　(一)功能定位：明确干部考核的政治考核属性

　　对于一个无产阶级政党而言，对政党内部干部提出一定的标准要求，并按照这种标准要求来对干部进行考核评价，不仅仅是政党绩效创造的需要，更是从组织建设角度规范党员行动、确保政党团结统一的需要。中国特色社会主义进入新时代，党的干部考核工作继续坚持党管干部、德才兼备、以德为先等原则，同时也进一步突出了干部考核的政治考核属性。

　　一是旗帜鲜明地进一步明确干部考核的政治考核属性。任何政党都有政治属性，党的十八大以来，中国共产党以党的政治建设为统领开展党的建设，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”[8]P68。对干部进行考核是党的建设的重要环节，究其本质是政党组织对组织成员的评价、核实问题，党的十八大以来的干部考核制度发展立足马克思主义政党的本质属性，明晰了党的干部考核的实质是政治考核。2019年，中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，这是新时代干部考核领域具有顶层设计意义的党内法规。在第二条中，规定了干部考核工作主要考核“政治素质、履职能力、工作成效、作风表现”等方面情况，政治素质单列为第一点。《党政领导干部考核工作条例》在多款具体条文中始终贯穿和突出强调了政治标准，例如在干部考核的内容上把政治建设放在突出位置，把增强“四个意识”、做到“四个服从”、遵守政治纪律和政治规矩等情况列入了领导班子考核的首要内容。

　　二是通过充分发挥干部考核工作的“指挥棒”作用，确保执政党团结统一、党中央令行禁止。习近平总书记在2018年全国组织工作会议上指出，要“注重了解干部在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的表现，既在小事上察德辨才，更在大事上看德识才”[9]。政治考核的属性和定位决定了党对干部的考核必须要起到规范广大党员干部行动、维护党中央权威和集中统一领导的功能。党的十八大以来，党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实情况被广泛纳入干部考核主要内容中，《党政领导干部考核工作条例》特别强调确定干部考核的具体内容时必须要以贯彻党中央精神为前提，要根据党中央决策部署对干部考核内容进行及时调整优化。这些制度发展和制度实践促进了各级党政领导班子和领导干部在思想上、行动上与党中央保持高度一致，把干部考核的功能聚焦到了增强党内认同、形成统一整体、更好地凝聚党的力量上来。

　　(二)价值取向：坚持“以人民为中心”的政绩评价观

　　人民立场是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党和国家在不同的历史时期有不同的历史任务，人民群众在不同历史时期有着不同的诉求和期盼，干部考核的内容和标准也应有不同的侧重点。党的十八大以来，中国共产党继续在干部考核工作中坚持人民立场，坚持“以人民为中心”的政绩评价观。基于此，以习近平同志为核心的党中央与时俱进发展干部政绩内涵[10]，“创造性地拓展了新时代干部考核评价工作的内容体系”[11]，主要体现在根据社会主要矛盾发生的变化对干部考核内容进行及时和科学的调整。

　　首先，国内生产总值增长率在干部考核中的权重得到了切实调整和合理设置。按照不简单以GDP增长率论英雄的要求，各地在制定干部考核办法时都更加突出高质量发展导向[12]，并按照《党政领导干部考核工作条例》的要求，“因地制宜合理设置经济社会发展实绩考核指标和权重”。

　　其次，通过进一步丰富干部实绩考核指标内容体系，将“以人民为中心”的政绩评价观落到实处。不简单以GDP增长率论英雄，不是要卸掉党员领导干部身上的经济发展压力，而是要让领导干部把主要精力放在解决社会主要矛盾、着力解决发展不平衡不充分等问题上。新时代党的干部考核制度把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念融入到对干部的考核内容中，《党政领导干部考核工作条例》根据党和国家事业重点，在第十条明确规定，“突出对打好重点任务攻坚战的考核，加强对深化供给侧结构性改革、保障和改善民生、加强和创新社会治理、推动创新发展、加强法治建设、促进社会公平正义等工作的考核”，切实保证干部考核工作做到“民之所好好之”。

　　三、以新时代党的组织路线为遵循，在新的历史起点上持续完善干部考核工作

　　经历多年发展，中国共产党干部考核工作从无到有、从初步探索到规范成熟，中央和地方的相关制度不断走向健全完善，为党的干部队伍建设提供了有力支撑。特别是党的十八大以来，干部考核制度在功能定位、价值取向、制度框架、工作方法、结果运用等方面取得的重大创新成果，为党的干部考核工作提供了适应新时代党和国家事业发展要求、具有高度系统性和科学性的制度基础。在2018年7月召开的全国组织工作会议上，习近平总书记创造性地提出了新时代党的组织路线，着重阐释了包括“日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系”在内的五大体系建设。在新的历史起点上持续推进干部考核工作，需要以新时代党的组织路线为遵循，进一步对知事识人体系进行健全完善。

　　(一)健全干部日常考核制度

　　伴随着《党政领导干部考核工作条例》的出台，涵盖平时考核、年度考核、专项考核、任期考核四种方式的干部考核制度框架正式确立。在这四种考核方式中，平时考核是一项最为基础性的工作，也是充分了解掌握领导班子日常运行状况和领导干部平时表现的经常性途径。然而，日常考核制度不健全、日常考核工作不到位的情况在一定程度上存在，影响了识别干部的准确性，因此，习近平总书记提出“考核干部要经常化、制度化、全覆盖”，要“把功夫下在平时”[9]。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》也明确提出，要“推进平时考核，构建完整的干部考核工作制度体系”。

　　一是建立与日常管理相结合的干部日常考核方式。平时考核作为经常性的干部考核方式，其操作性强不强、是否简便易行直接与考核工作能否持之以恒的有效开展有着密切关联。除了对领导干部进行调研走访、专题调查，到干部所在单位听取干部群众对被考核干部的意见之外，还应通过列席领导班子民主生活会、参加领导干部重要工作会议和工作活动、深入干部培训学习教育、开展与领导干部重点工作相关的现场观摩活动、参加相关巡视巡察工作等多种途径增强日常考核的可操作性，通过形成日常考核与日常管理相链接的具体机制和规则，切实保障日常考核能够经常性地落到干部素质能力展示的方方面面。

　　二是突出重点健全日常考核内容框架。在干部考核的四种方式中，年度考核和任期考核是关于领导班子和领导干部的综合性考核、全方位考核，专项考核是就专项工作表现进行的考核，日常考核则集中关注干部的日常表现。功能划分的差异决定了日常考核制度的建立必须要突出重点。应贯彻落实《党政领导干部考核工作条例》规定，建立比较规范的日常考核内容框架，将政治思想建设、执行民主集中制、贯彻群众路线、反“四风”等情况列入领导班子日常考核的内容体系，将政治态度、担当精神、工作思路等列入领导干部日常考核的内容体系，通过内容框架的健全为日常考核提供容易落实的操作规范。

　　(二)健全干部分类考核制度

　　要解决干部考核存在的“一刀切”问题，需要进一步健全干部分类考核制度。

　　一是强化体现区域差异性的干部分类考核。从党的十七大提出建立主体功能区的战略构想，到国家第十一个五年规划纲要正式提出“实施主体功能区战略”，“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价”[14]P8，再到近年来主体功能区战略的落实推进，我国目前已经形成包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型在内的主体功能区划分格局。如何在干部考核上体现区域差异是干部分类考核制度发展的重要方向，习近平总书记因此指出，“对资源禀赋、基础水平、发展阶段、主体功能区定位不同的地区在考核内容上要区别对待”[9]。对于处于不同地区、有着不同发展基础和发展任务的领导班子和领导干部，应在一定的共通性考核指标设计基础上，因地制宜设置具有区域差异性的特色考核指标，赋予不同地区以相应的指标权重，既保证在干部考核中体现区域差异，使干部考核结果更贴近不同地区工作开展的实效，又保证考核结果具备一定的可比性，为知事识人、干部选任提供可横向对比的参考。

　　二是强化体现岗位差异性的干部分类考核。应进一步在干部考核中对不同职能性质、不同工作定位、不同服务群体的部门进行统筹划分，增强考核的针对性和精准性；应针对不同岗位领导干部建立健全岗位职责清单和工作目标规范，以可量化、能定责、可追责的岗位职责要求为体现岗位差异性的分类考核提供考核内容依据。

　　［参考文献］

　　[1]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第四册[M].北京：中央文献出版社，1993.

　　[2]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第十六册[M].北京：中央文献出版社，1997.

　　[3]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第十八册[M].北京：中央文献出版社，1998.

　　[4]中共中央组织部.十一届三中全会以来党的组织工作文献选编[M].北京：中共中央党校出版社，1986.

　　[5]中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，2001.

　　马丽尧凡

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