分类：论文范文 发表时间：2021-03-30 09:34
［摘要］中国共产党百年奋斗史，也是一部探索建设党内法规制度体系的历史。党内法规制度体系建设，把依法依纪依规治党提高到前所未有的新高度，在新时代党的建设总布局中占据关键位置。科学分析中国共产党百年来颁布的涉及党内监督的中国共产党中央和部分部委党内法规与规范性文件，可以更好地把握党内法规制度体系建设的发展脉络、主要特征、制度结构和完善路径。新时代必须着力完善以遵循党章为根本、以解决问题为导向、以责任落实为关键、以考核评价为保障的党内法规制度体系，充分激发党内监督体系制度效能，更好地推进党的建设新的伟大工程，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。
［关键词］党内监督制度；党内法规；自身建设规律；制度完善；治理效能
中国共产党百年史，就是一部中国共产党加强党内法规制度建设的历史。中国共产党是纪律严明的马克思主义政党，历来重视党内法规制度建设，并依据党内法规管党治党，通过贯彻执行党内法规把党锻造得更加坚强有力。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，要加强党内法规制度建设，稳妥有序地完善党内监督制度体系。这就必须把党内法规制度体系建设作为党的自身建设关键工程来抓，以全面从严治党带动全面依法治国，从而把中国特色社会主义制度优势更好地转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的治理效能，为实现中华民族伟大复兴提供坚强有力的制度保障。
一、 充分认识加强党内法规制度体系建设的重要意义
进入新时代，中国共产党党内法规制度体系建设进展状况，真实记录再现了党的建设百年历程，既客观反映了党的自身建设制度化水平，也内在地决定着党的执政能力和领导水平的高低，关系到推进国家治理能力和治理体系现代化建设的成败与否，为提高新时代党的自身建设质量提供了有力保障，夯实了中华民族伟大复兴中国梦的制度基础。
(一)这是中国共产党一以贯之坚持自我革命、加强党的自身建设的根本要求
作为马克思主义政党，党要彻底地、有效地践行全心全意为人民服务的根本宗旨，就必须始终坚持自我革命，通过加强党的自身建设、提高党的建设质量，把党锻造得更加坚强有力，在不断提高为人民服务本领的过程中，让人民过上更加美好幸福的生活。就党的建设逻辑建构来看，制度建设贯穿于党的建设其他构成要素之中，对推进党的建设科学化、制度化、法治化发挥着关键性的保障作用。习近平总书记强调：“党的十八大以来，我们探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。”[1]由此可知，加强党的制度建设的关键是完善党内法规制度体系，使权力在法治轨道内运行。这就必须把党内法规制度建设贯穿于党的建设始终，回答好新时代推进党内法规体系建设要“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大问题，不断增强党的纪律的规范性、严肃性、权威性，提升党的凝聚力、战斗力和创造力，以运行有效、保障有力的党内法规体系纵深推动全面从严治党，始终保持党的先进性和纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导核心。
(二)这是中国共产党坚定不移推进制度治党、提高党的执政能力和领导水平的迫切要求
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，这个本质特征源于党总揽全局、坚强有力的领导。党的领导构成要素包括党的领导地位、领导能力、领导水平、领导方式和领导体制之间互为支撑、相互贯通，而党内法规制度体系是把它们有机组织起来发挥有效作用的制度纽带。百年来，党内法规从最初的党纲党章发展为以党章为核心的比较完备的党内法规制度体系，生动地再现了我们党推动制度建设、管党治党的历史进程，标志着党越来越成熟、越来越强大、越来越自信。新时代要巩固和加强党的领导、管党治党的法治化制度化常态化长效化，就必须把党内法规制度建设作为全面从严治党的有力抓手，不断提高运用党规党纪的能力和水平，善于通过定制度、立规矩、建机制的方式来管党治党，运用法治方式不断提高依据党规党纪管党治党的能力，更好地推进党的建设新的伟大工程。这就必须在法治轨道上促进党的领导和党的建设各方面工作的有机统一，实现各种党内法规制度相互贯通、形成合力，不断提高党依法治国理政的执政能力和领导水平。
二、深刻把握党内法规制度体系的发展特征
中国共产党成立初期通过的《中国共产党纲领》，是党的历史上第一个党内法规，为适应革命斗争的需要，党在革命时期制定了一系列党内法规文件，深刻认识到“党内法规制定必须以加强党的建设为目的、以党章为根本依据、处理好急用先立与体系完备的关系”[2]P87，科学有序地推进党内法规制度建设。新中国成立特别是改革开放以来，党在执政过程中越来越重视党内法规制度建设，按照“急用先立、逐步规范、建构科学体系”的发展要求制定了许多党内法规和规范性文件，体现出“由点到线、由线到面、由面到体”的党内法规制度体系动态发展历程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党和制度治党相结合，遵循“统分结合、以上率下”的原则，与时俱进制订出台了合乎时代要求的一批标志性、关键性、基础性党内法规制度，[3]P1在提高党内法规质量进程中统筹推进了依规治党和依法治国相互贯通、有机融合，党内法规制度的继承性得到有效提升，党内法规建设取得历史性成就。
(一)注重科学规划，实现了党内法规制度由单项制订向体系建设的转变
党内法规的制定，在党的百年自身建设进程中经历了一个从“碎片化”到“系统化”的发展过程，也是对管党治党认识逐步深化的过程。这突出表现为：党内法规制度建设突出《中国共产党章程》在党内法规制度体系中的核心地位，并以之为统揽，一体推进中央党规、部委党规、地方党规，根本性党规、支架性党规、配套性党规等制度建设。在此基础上，坚持对党内监督各领域全方位覆盖、全过程规划，从实体性规范、程序性规范、保障性规范、惩戒性规范等方面着手编紧织密“法网”，推动形成了“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”的党内法规制度体系，有力地促进了完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系三者合一。
(二)注重融合贯通，实现了党内法规制度由人治为主向法治为主的转变
党在成立初期，党内法规的制定主要是及时解决革命斗争过程中出现的问题，这需要党员干部依靠自身的能力根据当时的实际情况灵活处置，力求高效快速地解决问题，党内法规制度主要是从宏观上提出要求，“人治”色彩较为浓厚。新中国成立以后，党成为中国特色社会主义事业的领导核心，就必须加强法治建设才能实现对国家和社会的有效治理，建设法治社会。为此，党中央始终坚持自我革命和依规治党原则，以党内法规约束和规范党员、干部行为，通过推动党内法规制度体系化建设来积极完善中国特色社会主义制度，实现了党内监督由人治为主向法治为主的转变，党内法规制度体系建设质量得到大大提高，依法依规治党成为党内工作新常态。
三、科学回顾党内监督制度的演进历程
中国共产党百年党内监督制度建设，经历了一个科学化水平越来越高的发展历程。“党内法规，是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[4]P1党内法规制度体系是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度包括党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度组成的有机统一整体”[5]。从1990年7月31日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》正式使用“党内法规”这一概念，到十八届四中全会提出“党内法规体系”的用法，到2016年12月中共中央出台《关于加强党内法规制度建设的意见》明确规定“党内法规制度体系”这一概念，再到十九届四中全会通过的决定中所提出的关于中国特色社会主义法治体系的建设目标中就包括“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，党内法规制度体系框架基本建立，党内法规制度体系建设更加成熟、更加定型。
(一)党内法规制度体系研究样本的来源
党内法规分为中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规，其中，中央党内法规居于引领地位。本专题研究样本的选取，主要以中央办公厅(法规局)、中央纪委国家监委、中央组织部等相关权威部门发布的相关资料为准。为提高党内法规制度体系建设质量，中央在2012年6月、2019年4月两次部署开展了前所未有的党内法规和规范性文件集中清理，除去废止和宣布失效的110件党内法规及规范性文件，截至2019年4月现行有效党内法规约4100部，即：现行有效中央党内法规220多部，部委党内法规约240部，地方党内法规和规范性文件约3700部。[6]本研究通过对4100部1921年7月中国共产党成立至2019年12月期间中共中央委员会、中共中央纪委、中共中央组织部等出台的党内法规和规范性文件进行全面筛查，剔除出印发、转发、批转的规范性文件3464件，梳理出部署、规范党内监督的党内法规和规范性文件636部。
(二)党内法规制度体系的主体划分
党内法规制度体系可分为三个层面：中央党内法规和规范性文件着重规范“面”、部委党内法规和规范性文件着重规范“条”、地方党内法规和规范性文件着重规范“块”，体现出“统分结合、以上率下、上下贯通、一体推进”的特点。
中共中央是最多的发布机关，有290部，占比达45 6%。其中单独行文269部，同国务院联合行文17部，同中央军委联合行文4部。
中共中央办公厅次之，有199部，占比达31 3%。其中同国务院办公厅联合行文111部，单独行文84部，同国务院办公厅、中央军委办公厅联合行文3部，同中共中央组织部联合行文1部。中央党内法规采用中央文件形式发布，中共中央制定的现行有效的党内法规有133部，其中中共中央50部，中共中央办公厅83部，占现行有效中央党内法规总数(271部)的49 1%。
中共中央纪委及其办公厅有71部，占比达11 3%。其中单独行文42部，同中共中央组织部联合行文18部，同国家监委(原监察部)联合行文7部，中共中央纪委办公厅单独行文3部，同原监察部办公厅联合行文3部。44部为党内法规、6部为解释性说明。这说明，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责”[5]。中共中央组织部有50部，占比达7 7%。其中单独行文40部，同人力资源和社会保障部(原人事部)联合行文10部。多部委主要是由三个以上单位联合行文，有22部，保证了党内法规的匹配性、操作性、实用性。
由此可知，党内法规制度的制定机构主要为“中共中央、中共中央办公厅、中共中央纪委、中共中央组织部”。为更好地推进党内法规制度体系建设，就必须加强相关协调，并对相关部门工作人员定期开展党内法规培训，注重选调具有党内法规制度起草、修订经验和基层实践经历背景的党员领导干部、专家学者充实这些机构的干部队伍，为提高党内法规制度体系建设提供人才保证。
四、探求党内法规体系建设的科学路径
新时代全面推进党内法规制度体系建设，必须坚持以党章为根本，把准政治方向、树牢问题导向、立足实践靶向、追求质量取向，到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，“在党内法规制度的坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行上取得新进展”[8]，使党的各方面制度更加成熟、更加定型，在依法提高管党治党水平中确保党始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导核心。
(一)坚定政治方向，坚持以遵循党章为根本，增进党内法规制度体系建设的制度认同
推进党内法规制度体系建设，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、紧紧围绕以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，坚持以《中国共产党章程》为根本遵循，把党内法规制度体系建设放在党的自身建设、放在党的长期执政、放在党和国家事业全局中统筹规划，纵向高位推进“中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规”建设，横向系统推进“党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度”建设，加快形成覆盖党的全面领导和党的建设的党内法规体系。与此同时，根据党章等上位党内法规的修订同步修订相应条例等党内法规和规范性文件，在此基础上注重保持党内法规的稳定性和长效性。党内法规制度制定以后，最为根本的就是要得到广大党员、人民的真心认同和大力支持，确保形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，确保党内监督更加有力、党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。本质而言，制度建设的目的，就是要增进人民福祉、促进人的全面发展。为此，党内法规制度体系建设必须始终坚持以人民为中心，在制定过程中扩大制度草案征求意见的范围和方式，认真广泛地征求党内外群众的意见建议，集中最广大人民群众的智慧来提升党内法规制度体系建设质量，使党内法规制度建设的过程成为推动懂规守规的过程。根据《中国共产党党员教育管理工作条例》《全国党员教育培训工作规划》《新时代公民道德建设实施纲要》等制度要求，积极运用“学习强国”学习平台、各地融媒体中心、门户网站和微信等多种形式开展相关教育培训和专题辅导、解释说明，动态更新党内法规和规范性文件目录，推动党内法规和规范性文件公开和执行公开，引导党员、干部、群众认同党内法规、拥护党内法规、遵循党内法规，并将这种强大的制度认同力量转化为推动工作的制度效能。
(二)树牢问题导向，坚持以贯通衔接为关键，抓好党内法规制度体系建设的制度统筹
党内法规制度体系建设要做到科学简便、务实管用，就必须立足实际、因地制宜、有的放矢、统筹施策，把握好党内法规制度建设的节奏，补齐制度短板、堵塞制度漏洞，制定出台有效举措来防范化解党内面临的各种风险、矛盾或问题，坚决防止老问题复燃、新问题萌发、小问题坐大。在党内法规和规范性文件中全面梳理党员权力、义务和党内监督等事项。当前，党内法规制度建设出现了党内实体性法规与程序性法规不够协调的问题，突出表现为注重实体性法规建设，相对忽视程序性法规建设，党内法规实际操作性不强。要按照《中国共产党党内法规制定条例》《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》等文件规定，积极推进党内法规制度建设“供给侧结构性改革”[9]，按照“内容科学、定位准确、于法周延、于事简便”的建设要求，优化党内法规制度体系的内在结构，细化党内法规中的程序性规定，推动形成以党章为根本、以准则条例为主干，与党的中心工作相配套覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。要全面总结党的十八大以来依法治党、依规治党的宝贵经验，把党内法规建设工作中的规律性认识和行之有效的做法提炼、上升为制度规定，积极促进不同位阶、不同领域之间的党内法规相互衔接、相互贯通，切实把党的领导落实到治国理政全过程各方面，保证每项党内法规制度务实管用、操作性强，立得住、行得通、管得好，不断增强党内法规制度体系的科学性、系统性、协调性和实务性。
［参考文献］
[1]习近平.一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障[N].人民日报，2020-01-14.
[2]张大雄，张立波.改革开放以来党内法规建设的基本经验[J].中国井冈山干部学院学报，2020(1).
冯志峰 张明龙
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