分类：论文范文 发表时间：2021-03-18 09:11
摘 要： 新时代社会主要矛盾的变化，让特定时空下北方越冬农作物蕴含的生态价值日益凸显。为了维护和增强北方越冬农作物具有的环境正外部性，需要建立生态补偿制度。北方越冬农作物生态补偿制度构建符合习近平生态文明思想中的“两山理论”，体现了社会的公平正义，既能推动乡村振兴又能保障粮食安全。我国生态补偿制度正在纵深推进但农业生态补偿还处在起步阶段，北方越冬农作物生态补偿宜采用农业生态补偿的项目制；在具体制度构建中，建立以政府为主以市场为辅的主体制度，以成本核算法为主以意愿支付评估法为辅的补偿标准制度，以现金支付为主以非现金制度方式为辅的补偿方式制度；将建立市场化、多元化生态补偿机制的思维贯穿到新制度构建的全过程之中。
关键词： 北方越冬农作物；生态价值；生态补偿制度
我国最南端起于北纬4度，最北端止于北纬53度，南北纵跨49个纬度，形成了南北迥异的气候特征。以秦岭淮河为界，秦岭淮河以北称为北方，北方的冬季气候明显寒冷，寒风萧瑟，草木枯黄，能给人们带来一抹绿色和生机的植物主要是越冬农作物，以冬小麦和油菜为典型代表。北方越冬农作物那一抹绿色在苍凉的广袤大地上显得格外亮眼和弥足珍贵。过去，我们曾经对这片绿色习以为常，但是现在由于耕地面积较少和土地撂荒现象导致这片绿色慢慢减少。如何守住北方冬季里给人们带来生态享受的这片绿色，需要从生态补偿的角度进行研究和思考。
自从20世纪生态环境受到重视以来，学界围绕生态补偿进行了深入的研究，以“生态补偿”为主题的研究论文已经累计超过一万余篇，但是生态补偿的制度建设和实践探索依旧十分缓慢，截至目前没有形成全国统一的生态补偿法律制度，建立市场化、多元化的生态补偿机制仍然是摆在实务界和理论界面前的急切问题。自2005年学界首次提出了农业生态补偿以来，学界关于农业生态补偿的研究就未曾中断，学者前期研究主要集中在对农业生态补偿内涵的界定、理论基础分析、补偿机制建立等问题上[1]；随着生态补偿理论研究的深入，学界从耕地生态系统的角度分析了农业生态补偿的概念，从农业生态补偿的利益主体、补偿标准和补偿方式等角度进行了深入研究[2]，目的在于保证农产品质量和减少农业面源污染从而实现农业的绿色发展[3]。在实践中，我国自2002年开始全面实施了退耕还林和退牧还草工程，这种退耕补贴是农业生态补偿的最早源头。退耕还林工程补贴已经实施完毕，但是并没有建立新的农业生态补偿制度。学者试图建立全国统一的农业生态补偿制度，但是囿于生态补偿概念的不统一性、补偿主体的单一性和补偿标准的难以确定性，导致农业生态补偿制度短期内仍然无法落地。目前，鲜有学者关注农作物生长过程中的生态价值，尤其是处在生态资源极度稀缺时空条件下的农作物生态付费即生态补偿问题。因此，北方越冬农作物的生态补偿机制研究具有重要的现实意义。
一、北方越冬农作物生态价值凸显
（一）北方越冬农作物具有独特生态价值
生态价值是价值哲学的研究领域。生态价值体现的是生命形象与其环境之间相互依存相互满足的关系[4]。从生态学视角来看，生态价值是生态系统存在的自身价值以及生态系统的服务价值[5]。在人类中心主义受到批判之后，生态价值的主客体关系也受到质疑，生态价值应当体现主体与客体的互益性关系，避免只注重主体价值的倾向[6]。人类不是生态环境的主宰，而是生态系统的组成部分，人的生存和发展离不开自然界。笔者探讨北方越冬农作物的生态价值仅仅指的是农作物的生态服务价值。北方越冬农作物种植主要分布在河南、河北、山东、山西和陕西五省，其中五省冬小麦种植面积占全国小麦种植面积的56%。根据北方冬季的特点，越冬农作物在生长过程中至少发挥了以下独特的生态服务功能：第一，有利于净化空气，越冬农作物避免土地地表裸露，可以防风固沙，减少了沙尘天气发生的几率；第二，提供了绿色精神享受，越冬农作物在寒冷的冬季展示着绿色的勃勃生机，给市民带来了休憩观光的享乐，不仅仅有视觉的享受，更有心灵的陶冶。经学者测算，一般耕地的非经济价值超过经济价值的3倍，非经济价值主要体现在生态服务功能上。在北方冬季特殊的时空下，北方越冬农作物的非经济价值比测算的一般经济价值还要高得多。北方越冬农作物生态服务功能与人的健康息息相关，在保障人类健康生活方面发挥了重要的生态价值。
（二）北方越冬农作物的生态价值更受重视
在改革开放的道路上，中国人民逐渐摆脱了温饱问题，全面小康生活即将实现，社会主要矛盾不再是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产力之间的矛盾，而是人民对美好生活的向往与发展不平衡不充分之间的矛盾[7]。过去人们求的是生存，而现在人们要的是生活；过去人们追求的是数量，而现在人们关心的是质量。高质量的生活是一种身体健康和精神愉悦的生活，是一种积极向上充满生机的生活。现在的城市居民家家养绿植，假期休闲也从喧闹拥挤的城市走向了广袤的田地，人们对绿色的渴望与需求如日剧增，尤其是在万木萧瑟的冬季。在北方的冬季，越冬农作物诸如小麦和油菜不仅仅是一种夏季结果的粮食和经济作物，更是一种能给人带来精神愉悦的生态产品。
我国的观光农业已经有将近30年的发展历程，截至目前，全国已经建成3000多个观光农业园区[8]。农业提供生态产品的功能过去已经被人们重视。但是对于北方越冬农作物的观光资源并没有全面和深度开发。在乡村振兴战略实施的背景下，农村的生态资源越发具有发展的优势，农村的生态产品种类需要进一步开发，北方越冬农作物具有天然的生态价值性，对其生态产品功能的重视是实现乡村振兴的有效途径。
二、北方越冬农作物生态补偿制度建构价值
（一）符合“两山理论”价值转换路径
在生态环境保护早期，人们认为生态环境保护与经济发展是矛盾的，保护生态环境必然会影响经济发展，要发展经济也必然要造成生态环境的破坏，两者是鱼和熊掌的关系，只能择其一。在推进生态文明建设的过程中，习近平总书记提出了著名的“两山理论”，“绿水青山就是金山银山”，“两山理论”鲜明地指出了生态环境保护与经济发展之间并非水火不容的矛盾关系，两者之间是辩证统一的关系。良好的生态环境就是物质财富，生态价值可以转化为经济价值。“两山理论”为实现人类可持续发展指明了方向。绿色发展必须一以贯之，坚持到底。北方越冬农作物在特殊的季节，展现出来了鲜亮绿色，在生态系统中发挥了重要作用，为人们生活创造了良好的生态环境。根据“两山理论”，北方越冬农作物的生态服务价值可以转化为经济收益。从北方越冬农作物种植主体的角度来看，越冬农作物对生态环境建设所作出了巨大的贡献，这种生态贡献应当并且可以体现为经济利益。如果越冬农作物的生态服务价值不能转化为经济价值，就难以维持和增强越冬农作物种植主体的生产积极性，同时也与“两山理论”的转化思路不相符。
（二）有利于实现社会的公平正义
生态补偿制度最早源于美国因修建基础设施而破坏生态系统给予的补偿行为，之后逐步演变为生态系统付费制度。生态补偿制度引入我国以后，学者对生态补偿概念进行了多元化的定义。笔者采用“生态补偿就是为了保护生态利益，由生态利益的受益主体（补偿主体）对增加生态利益的供给主体（受偿主体）给予补偿的一种法律制度”[9]定义，生态补偿作为一种法律制度，通过经济补偿实现利益主体之间的平衡，目的在于维持和增加生态利益的供给。通过生态补偿实现生态正外部性。北方越冬农作物的种植主体主要目的在于收获粮食产物，获得经济收益，对于越冬农作物在生长中产生的生态价值并非其关注的主要目的，但是这种农业生产的正外部性一直存在，市民免费享受着这种生态产品。在生态价值越发凸显的时代，忽略越冬农作物的生态服务功能是不公平的，也是不正义的。再加上我国农业的现代化程度相比国外还有很大差距，导致部分越冬农作物的种植成本在不断增加，而粮食价格持续较低，诸多农民依靠种地已经入不敷出，农民土地撂荒现象并不少见[10]；越冬农作物种植面积的减少，直接决定着越冬农作物生态效益供给的减少，作为市民免费享受的绿色生态产品就会不断减少。为了增加农民种地的收入，必须考虑农业的生态服务功能，通过生态补偿的方式支付越冬农作物产生的生态服务价值，从而实现越冬农作物种植主体与生态服务受益主体之间的利益平衡，从而实现农村社会和城市社会之间的公平正义。
三、北方越冬农作物生态补偿制度建构现状与基础
（一）我国农业生态补偿机制不健全
2005年党的十六届五中全会首次提出了“加快建立生态补偿机制”的要求，党的十八大再次强调要建立生态补偿制度。在党中央政策的指引下，全国各地在森林、草原、湿地、流域、矿产资源开发、海洋、重点生态功能区等领域开展了生态补偿的实践探索，但是在农业领域开展生态补偿的实践还比较缺乏[14]。党的十九大报告再次提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”，同时把它列为加快生态文明体制改革的重要任务之一。自然资源部、国家发改委等9部门于2019年联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出了建立市场化、多元化生态保护补偿机制的总体要求、重点任务、配套措施等。2014年修订的《环境保护法》明确规定“国家建立、健全生态补偿制度，加大对生态保护区的财政转移支付力度。”现行《农业法》规定了农业生产和粮食安全的财政补贴制度和各项扶持政策，未明确规定农业生态补偿制度。从现行政策和制度来看，生态补偿是生态文明建设的重要任务，但是农业领域的生态补偿仍然缺乏明确的文件和制度指引，从立法层面来看还处于空白状态。在实践中，国家层面的农业补贴形式多样，2002年启动的退耕还林、还草补贴制度是主要形式，此外还有种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、粮食最低收购价、规模化种植补贴等累计惠农政策50多项。在这些农业补贴项目中，只有少部分是着眼于生态利益的保护，算得上是农业生态补偿政策。地方政府也在积极探索农业生态补偿制度，苏州市在制定的《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》中明确规定了建立农业生态补偿机制[15]，湖北省在2006年颁布的《农业生态保护条例》中提出了建立农业生态补偿制度。从实践过程来看，我国农业生态补偿补偿主体单一、补偿标准混乱、补偿资金不足，没有形成体系化和系统性的制度[16]。无论是从制度来讲，还是从实践来看，我国农业生态补偿制度还处于探索起步阶段，没有成熟经验可以总结，没有系统的制度可以遵行。
（二）国外农业生态补偿制度仅供参考不可复制
生态补偿制度的产生缘起是生态环境问题的加剧。自20世纪30年代以来，美国农业部就开始注重农田保护，对在耕土地以及退耕休耕实施了生态补偿项目[17]。1996年美国实施了《联邦农业促进和改革法案》[18]，对在耕土地进行环境质量提升，实施了环境质量激励农业生态补偿项目，补偿主要涵盖成本分担、技术扶持和资金激励三个部分，该项目在改善土壤质量方面发挥了良好效果。在1985年美国通过了《食品安全法案》，该法案规定了环保休耕生态补偿项目，该项目补偿标准由土地租金和成本分担两个部分组成。美国项目形式的农业生态补偿制度起到了保护生态环境的目的，但是在补偿方法、补偿标准等方面还存在不足，引发了其他社会问题[19]。
四、北方越冬农作物生态补偿制度主要内容
北方越冬农作物生态补偿制度的构建可以借鉴美国农业生态补偿项目制模式，将北方越冬农作物生态补偿作为一个独立的项目来实施。农业生态补偿项目制的优势在于其针对性和灵活性很强，不追求千篇一律，而是根据生态补偿对象本身的特点而单独设立的一项政策措施。项目制的方式既不受全局政策的影响，也不影响全局统一政策的实施。另外，项目制的农业生态补偿可以设置一定的期限，期限届满，农业生态补偿项目可以终止也可以继续延期实行。北方越冬农作物生态补偿是典型的区域性生态补偿，只针对北方种植越冬农作物的五个省份，因此采用农业生态补偿的项目制形式符合其特征与要求。
（一）北方越冬农作物生态补偿主体制度
生态补偿是一种利益平衡调控机制，在正外部性生态补偿关系中，生态补偿是由生态受益主体向生态建设主体转移支付经济利益的一种行为制度。因此，生态补偿制度最主要的内容就是明确生态补偿主体，首先得回答谁补给谁的根本问题，即谁是生态补偿的义务主体，谁是生态补偿的权利主体；生态补偿的补偿义务主体就是生态受益者，也称之为“补偿主体”，生态补偿的权利主体就是生态建设者或生态产品的提供者，也称之为“受偿主体”；生态补偿主体是生态补偿制度建立的出发点和落脚点。能不能作为生态补偿的主体，主要遵循责权利相统一的原则，以利益得失为判断标准[21]。2016年国务院颁发的《关于健全生态补偿机制的意见》中明确提出“权责统一、谁受益谁补偿，政府主导、社会参与”的生态补偿要求。因此，生态补偿主体的构建需要回归到具体的生态补偿关系中，通过类型化的表达往往是行不通的。
北方越冬农作物生态补偿制度应当坚持以政府为主体以市场为补充，建立多元化的补偿主体制度。北方越冬农作物生态补偿制度是生态受益者对生态建设者的一种付费制度。北方越冬农作物提供的生态服务包括优化空气质量和提供绿色景观等，直接的受益者是北方越冬农作物种植省份的所有居民，五省的所有居民能直接感受到清新的空气，也能身临其境走进越冬农作物中休闲游憩，品读草木枯黄之下的绿意盎盎；间接受益者的主体不胜枚举；但对于五省居民来讲，越冬农作物的生态服务是一种公共的生态产品。作为公共产品，对于任何个人而言既无法独占也无法独享，还可以不用付费而搭便车。对于公共产品而言，一般皆由代表公共利益的国家或政府来提供[22]。从国内外生态补偿制度实践中可以看出，政府都是生态补偿的核心补偿主体，政府在生态补偿中的核心主体地位是其职责决定的[23]。新时代，为人民提供优美生态环境是政府满足人民对美好生活向往的集中体现。北方越冬农作物的生态补偿制度要将中央政府和省级政府作为主要的补偿主体，由中央政府和省级政府以项目制的形式设置专项资金，以财政划拨的形式支付给北方越冬农作物的种植主体。北方越冬农作物本身具有生态价值，可以进行商业运营，诸如可以开发农业观光旅游获取收益，这种商业化收益主要来源于市场主体，商业化运营的利润应当支付给越冬农作物的种植者。通过市场化的方式，既增加了北方越冬农作物生态补偿的补偿主体，减轻了政府的财政压力，同时又增加了受偿主体的经济收益，能最大限度调动农民种植越冬农作物的生产积极性。
北方越冬农作物生态补偿制度的受偿主体是越冬农作物的种植者。在北方越冬农作物生态补偿关系中，越冬农作物的种植者是生态服务产品的建设者和贡献者，没有种植者的辛勤劳作，就不会有一望无际的“大地绿裳”。根据利益平衡法则，作为生态建设者应当得到相应的生态补偿。随着农村土地不断流转走向规模化和现代化，北方越冬农作物的种植者不仅包括农村土地承包经营户，还包括大型农场或其他农业生产合作社等经济组织。因此，北方种植越冬农作物的经营户和农业生产组织是生态补偿的受偿主体。
（二）北方越冬农作物生态补偿标准制度
生态补偿标准是解决补偿主体给受偿主体补多少的问题，是生态补偿制度能否发挥利益平衡作用的关键问题。没有生态补偿标准，生态补偿制度根本无法运行。自生态补偿制度建立以来，学者在不断研究生态补偿标准计算方法。截至目前，生态补偿标注的计算方法有以下四种形式。第一，生态服务功能价值评估法，通过专业人员根据特定程序，对生态服务进行货币化测算的过程，直接计算生态服务的货币价值[24]；这种形式十分直接，生态服务能值多少钱，生态补偿就补偿多少，学者曾根据该方法计算厦门市莲花水库工程生态补偿费为1.29亿元[25]。第二，生态建设成本计算法，从生态建设者开展生态建设投入的成本作为生态补偿的标准，受偿主体付出多少就应当得到多少补偿。第三，机会成本计算法，受偿主体因为选择生态建设而放弃其他收益，这种放弃的其他收益就是机会成本，依据机会成本的数额确定生态补偿标准。第四，支付意愿估算法，通过调查的方式询问补偿主体和受偿主体的支付意愿，应用CVM法计算生态补偿标准[26]。
农业生态价值很早就被学者关注，国外学者Costanza在1997年就提出了估算农业生态价值的方法，2003年我国学者谢高地制定了我国生态系统生态价值当量因子表，该表被应用于计算农业生态价值[27]。通过生态服务功能计算法计算农业生态价值在学理上具有意义，但是现实中由于数额巨大无法作为生态补偿的标准。因此，美国和欧盟等建立农业生态补偿制度的国家一般采用了成本计算法，从受偿主体实际支出的成本或机会成本为依据制定生态补偿的标准，通过成本核算的方式确立生态补偿标准能基本保证了受偿主体的合法权益。支付意愿估算法主要考量的是补偿主体和受偿主体的心理预期，受经济条件本身的影响，这种方法估算的补偿标准往往具有较大的不稳定性和随意性。
北方越冬农作物的生态补偿标准宜综合采用生态建设成本法和支付意愿法。北方越冬农作物生态补偿主要针对的是越冬农作物在特定时空之下的生态服务价值，而农业生态价值评估的范围和内容远远大于这项特殊的生态服务价值，因此现有的农业生态价值评估方法无法直接加以应用。北方越冬农作物补偿的目的是为了增加农作物种植者的经济收益，增加其种植的积极性。因此，北方越冬农作物生态补偿制度要立足于种植者投入的成本，要在原有成本基数上增加利润数额。北方越冬农作物生态补偿对于农作物种植者来讲，是在原有收益不变的情况增加的一笔额外收入。因此，生态补偿标准只需以成本为参考，同时还要综合考虑农作物种植者对种地收入利润的期待，而对于市场化的补偿主体而言还应当考虑他们的支付意愿问题。北方越冬农作物补偿标准首次设定不易过高，因为对于种植者而言他是一个从无到有的获益项目，随时经济的发展，可以适当逐步提高生态补偿的标准。
五、结语
北方越冬农作物生态补偿是在特定时空条件下，维护好北方五省的“大地绿裳”，满足人们对优美生态环境的需要而构建的农业生态补偿项目。北方越冬农作物生态补偿制度的构建体现了习近平生态文明思想中“绿水青山就是金山银山”的绿色发展思维，是一项能推动农民致富、乡村振兴和粮食安全的有效制度。北方越冬农作物生态补偿制度的构建是一项全新的制度设计，需要吸收生态补偿制度中优秀经验，高起点地构建起以政府为主体、市场化多元化的生态补偿制度。让北方越冬农作物生态补偿制度成为在推进我国农业生态补偿前进的一次有益尝试。
参考文献：
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刘 鹏
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