分类：论文范文 发表时间：2021-03-03 10:14
摘要：社会转型所带来的治理性风险以及在城乡之间的转移，导致郊区乡镇产生从经济发展到社会治理的职能转向，且形成了“无发展的治理”模式。在此过程中，为了增强郊区乡镇的社会治理能力，县区政府将部分执法部门下沉到基层乡镇，乡镇的部门职能得到调整，村居社区的功能也得到再次界定。然而，“无发展的治理”的实质是在新时期的城乡一体化关系背景中对郊区乡镇与中心城区功能的重新定位。这种以城市为本位的郊区社会治理形式，包含着郊区乡镇在经济发展与社会治理之间的张力。
关键词：郊区乡镇；职能转向；无发展的治理；功能定位
一、文献综述与问题提出
2014年12月31日，上海市委市政府颁布《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》。在这份文件中，提出要完善其社会治理体系，以便为上海的改革开放事业和社会主义现代化建设提供有力的支撑。在此背景下，作为外来人口高度导入型地区的上海市郊区乡镇，更是面临着社会治理方面的巨大挑战。比如，伴随着上海市经济产业结构的调整以及人口数量的增加，郊区社会的就业结构、群众需求结构、基层利益结构等变得更为复杂，所以改变传统的社会管理方式，创新基层社会治理的路径就成了新时期政府进行社会治理的重要诉求。为此，秦镇所在的区委区政府在2016年年末根据上海市的文件，制定了适合实际需求的政府文件①，即《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见及责任分工的通知》②。在这份文件中，郊区乡镇政权成为社会治理的责任主体。根据郊区乡镇的空间区位以及所拥有经济、社会条件的不同，逐步分层级淡化乡镇的经济发展职能，推动乡镇政权退出招商引资，将其经济职能转移给相应的经济开发区来承担。根据乡镇的实际情况，优化乡镇职能体系与治理结构配置，制定明晰的权力责任清单。至此，我们可以发现，基层乡镇政权的角色发生了从经济发展到社会治理的转向。
然而，学界关于基层乡镇政权的角色以及行为的阐释依旧是集中在它在经济发展中所具有的作用而展开，特别是将基层政权放在了发展型政府理论的解释框架之中加以理解。发展型政府的概念，最早见于Chalmers Johnson对战后日本经济快速发展的分析之中。他发现在经济快速增长的过程中，日本政府承担着监管的责任，还通过制定一系列的计划实现了对经济发展的引导，在整个经济过程中呈现出积极参与的姿态。[1]发展型政府的概念便由此产生，它的核心内涵就是政府通过干预现代化的整个进程来实现国家经济的持续性发展。基于发展型政府的概念，学者们在解释中国经济发展时，逐步形成了“地方政府法团主义”“地方政府公司主义”“经营型政权”“牟利型政权”等诸多理解视角。总体上来说，这些解释多是按照政府的行为动机、政府与市场之间的关系、政府行为的内部调节等路径展开。
首先，从发展型政府的行为动机来说，基层乡镇政权存在着追求地方财政收益最大化以及科层体制内部晋升的双重取向。比如，张静基于我国的分税制改革提出“政权经营者”概念，来解释地方政府通过上层授权创造了加强基层政权建构集团经济利益的条件。[2]在这一基础上，杨善华、苏红进一步指出基层乡镇政权在其角色上所发生的改变，即基层政府同时具有国家利益的代理人与自身利益谋求者的双重角色，其本身从代理型政权经营者逐步走向了谋利型政权经营者。[3]政绩取向是地方发展型政府努力推动地方经济建设的另外一种激励性因素，诸如周黎安、周雪光等人建构政治激励模型，来分析科层体制内的政治晋升与经济发展之间的密切关系。[4]
其次，从政府与市场之间的关系来讲，发展型政府理论的核心在于政府设置经济发展的目标之后，通过一定手段来干预市场。据此，戴慕珍提出“地方政府法团主义”理论，指出地方政府在经济发展过程中具有的公司化特征，官员们完全像是一个董事在行动，这种政府与经济结合的新制度形式，被她称之为“地方政府法团主义”。[5]魏昂德则是基于地方政府在不同层级组织方面所存在的差异来解释，地方政府与上级政府相比何以能够在经济发展方面具备着更为强烈的动机。他用“政府即厂商”来解释地方政府层级组织的行为特征，认为正是因为地方政府具有了这种特征，才使中国实现了无私有化的进步。[6]
最后，地方发展型政府在进行实际运作时，如何实现对部门人员的动员以及资源的整合，是政府所面对的重要问题之一。传统的科层体制所形成的层级压力，成为科层体系内动员政府人员的重要解释路径。荣敬本提出“压力型体制”，[7]形成了对科层体制运作的有效概括。在经济发展的过程中，县级政府通过“责任状”的形式将行政层级压力传递给乡镇政府，并依据目标责任考核乡镇政府的行政绩效，推动乡镇政权达成县级政府所设定的发展目标。在这种压力之下，乡镇政府就要通过各种办法来整合辖区内的资源，以便可以在规定的期限内或者提前完成上级所交代的各种任务或者考核要求。
然而，发展型政府理论无论是在理论解释还是政府的具体实践方面都存在着一定的不足。其一，地方发展型政府的行为呈现出明显的选择性特征，即注重经济建设以及地方财政收益的最大化，地方政府的日常行为遵循着财政收益最大化的逻辑。其二，地方政府在日常经营活动中更为重视流动性较强的生产要素，形成偏好资本的政策类型，忽视社会中流动性较弱的社会群体。政府考核的主要内容集中在经济发展层面，忽视民众的主体感受对于政府合法性的影响，结果地方政府的合法性受到极大挑战，并且造成地方政府与社会民众之间关系的高度紧张。因此，基层政府的发展型角色应该在新的发展阶段进行调整，以便适应流动社会的需求。为此，本文以上海市郊区的秦镇为例，来分析基层乡镇政权所产生的职能转向及其实践路径，从而揭示新时期基层政府在面对经济发展与社会治理问题时所包含的内在张力。
二、经验呈现：秦镇的发展型角色与“发展中的治理”
（一）基层乡镇政权的经济发展动机及其实践
1984年，秦镇由人民公社管理体制转变为乡人民政府，次年改制为镇。与此同时，秦镇的工作重心也发生了从阶级斗争到经济发展的转变。这也与当时的群众基本诉求存在着极大的关联，在上世纪80年代乡镇人大代表所提的议案均是围绕着“群众需求”“收入增长”“基础设施修建与维护”等内容展开，与过去具有强烈政治色彩的诉求具有明显的差异性。然而，刚刚恢复乡镇建制的秦镇，并不具有一定的经济能力来有效回应群众的诉求。因此，经济发展成为当时乡镇领导以及群众所认同的可以较好满足群众需求的重要路径，这也是“人民群众的物质文化需求与落后生产力之间的矛盾”在现实生活中的体现。
追求地方财政利益的最大化，是秦镇政权满足群众诉求之外的另外一个大力发展经济的原因。在分税制改革之后，部分税种划归中央，地方政府每年要完成上级政府所下派的财政指标，超额完成指标的部分则是作为地方财政收入，这就为地方政府积极进行经济建设提供了动力。根据秦镇的地方志记载，在1985年，秦镇的财政收入为142.39万元，主要来源是企业所缴纳的利润以及政府自筹资金。与之相比，从1989年开始，秦镇财政收入的来源主要依靠县（后改区）财政拨款以及税收包干超收返还部分。伴随着秦镇经济的发展，税收包干超收返还的部分逐年增加，2001年时该部分的财政收入已经达到了567万元。秦镇工作人员在这种财政收入的刺激下，基于增加财政收入的动机，不断推动乡镇经济的发展。因此，这一阶段的基层乡镇政权，实质上已成为具有发展性质的政府组织形式，也就是我们通常所讲的“发展型政府”。
当基层乡镇政权的主要精力放在经济发展上时，它需要对农业和工业的结构进行调整，以便适应经济发展的需要。自1984年秦镇实行家庭联产承包责任制之后，秦镇农业结构就展开了调整。在传统的农业种植结构中，农民一般种植水稻、棉花等作物，并不直接对市场出售，而是在完成对集体和国家的税收缴纳之后作为家庭消费或者少部分出售来换取家庭必需品。但是，在农作物种植结构与市场关联度低的形势下，农民很难实现收入的增长，更加难以带动地区经济的发展。于是，秦镇开始对种植作物的种类进行调整。在1984年之后，政府鼓励农民的种植结构多元化，原来单一的“粮棉油”的种植结构逐渐转向蔬菜、水果、花卉、水稻等多元的农作物种植结构。与之相对应的是，经济作物的种植面积也在政府的鼓励之下不断增加。
此外，上世纪80年代的后期，秦镇开始将农村中实行的家庭联产承包责任制的改革做法引入企业，实行承包责任制。镇政府与承包企业的具体责任人签订承包经营合同，规定企业应该完成的产量、要实现的利润等。在企业具体生产过程中，企业负责人将与政府签订合同中的指标分解到各个车间，再由车间分解到具体工人身上。乡镇政府希望通过这样的方式来实现对企业的鼓励，并且调动职工的生产积极性。只是这种承包经营的企业制度并未延续很久，在1988年之后被厂长（经理）任期目标制所取代。
（二）“发展中的治理”思维的形成及其治理困境
在秦镇通过各种措施来追求经济快速发展的同时，社会治理的问题也被放在了经济发展中来解决。也就是说，基层乡镇对社会问题所采用的解决办法是通过经济发展的方式来解决，即发展中所出现的问题要用发展的方式来解决。这种提法，最初见于1999年11月的中央经济工作会议对过去发展经验的总结中。当时中央政府对国内社会问题的主要判断，集中于群众的有效需求不足、就业压力增大以及农民的收入增长缓慢等若干方面。因此，中央政府提出要坚持扩大内需等措施，来继续保持经济的平稳增长。在对过去的经济发展进行回顾时，中央政府提出有三条经验值得记取：“第一，坚持用发展的办法解决前进中的问题。第二，适应形势变化适时调整宏观经济政策。第三，重点抓好关系国民经济发展全局的大事”。因此，通过经济发展解决我国当时所面临的主要矛盾以及在经济社会生活存在的各种问题，成为社会治理的主要经验。
通过发展经济的方式来解决在发展过程中出现的问题，与各级政府在经济发展中所扮演的角色有着密切关系，即发展型政府是当时各级政府的主要表征。发展经济是政府的首要目标，并且政府会制定各种措施与规划来推动经济发展，那么此时基层乡镇的所有工作均是围绕着经济发展来展开。为经济发展创造出良好的发展环境、维持基层社会秩序的稳定是其解决诸多社会问题的基本出发点。政府在制定经济发展的规划时，提出将经济发展、结构调整等作为解决社会问题的主要手段，但是核心依旧是围绕着经济建设来展开。也就是说，政府想要通过经济发展快速地实现现代化，其他领域的建设都是为实现经济的持续增长而服务，为经济的发展创造良好稳定的环境。
然而，“发展中的治理”思维却在实践中遭遇到了困境，特别是在社会高度流动时期，更是难以适应现代社会治理需求。秦镇，位于上海市郊区属于人口高度导入型地区。在2009年，秦镇与另一镇合并，它的人口规模与管辖范围等都得到了空前的扩大。秦镇的村居民社区的人口结构、就业结构、社会关系结构等均呈现出高度的异质性特征，使得过去“一刀切”式样的管理方式难以取得成效。同时，高度流动社会的有效治理需要基层乡镇政权作出有效回应。可是处于整个科层体制末端的基层乡镇政权处于“位卑、权轻、责重”的状态，难以实现对社会变动的及时回应。这就在客观上要求基层乡镇政权要转变“发展中治理”的思维。
三、治理转向：秦镇的部门职能变革与治理实践
（一）发展权的上移与治理重心的下沉
自1984年以来，上海市郊区乡镇的经济发展途径主要可以分为两个方面：其一，是由于上海市中心城区的经济结构调整导致的产业向郊区的转移。与之相应的是就业人口也相应地实现了向郊区乡镇的迁移，这与西方社会中人口居住空间的郊区化呈现出不同的特征。其二，郊区乡镇政权将经济发展作为工作的中心内容，在其高峰时期，村居社区的工作人员甚至也参与到招商引资的过程。特别是在2000年左右，秦镇根据上海市的相关政策推行“万家富”工程，形成了“村村点火、家家冒烟”的发展形态。
中心城区的产业转移与郊区乡镇政权的大力招商引资，使得秦镇在较短的时间内就实现了经济的快速发展。然而，郊区乡镇的经济发展却呈现出无序、高污染、低产出的发展特征。其中，无序性指的是秦镇在经济发展过程中缺少宏观层面的规划，特别是2000年之后开展的“万家富”工程使得这种无序性表现得更为明显。高污染是指由城区转移到郊区的产业以招商引资进入秦镇的工厂、村居民自己兴办的小作坊等很多属于具有污染性质的企业。低产出则是指秦镇的工厂、企业等虽然数量庞大，却未能给秦镇的税收带来较大的贡献。特别是2016年之后，秦镇开展了对村居企业的整治活动，虽然大部分的企业被取缔，可是秦镇的税收却并未明显减少。
郊区乡镇的经济发展特征，在客观上要求对郊区的经济发展进行宏观统筹。为此，上海市政府早在上世纪90年代就提出“三个集中”的发展战略③。其中，农田向大户和农场集中，主要是为了应对现代社会中小农生产与市场要求的规模化之间的不相适应的矛盾。小农手中的土地要逐渐地通过土地流转的方式实现向大户和农场主集中，从而推动现代规模农业的发展。工业向园区的集中主要是按照现代工业发展的各种要求，对郊区乡镇经济发展的无序状态进行调整，将各种企业通过优化集中在园区之中，发挥产业集群的规模效应。农民居住向城镇集中，主要是实现农村人口的集中化居住，集约土地，实现公共服务的有效供给。
“三个集中”发展战略的提出以及在郊区乡镇中的实践，本质上是要重新调整郊区乡镇在整个的城乡关系格局中的功能定位，即郊区乡镇要为中心城区的发展做出贡献。在此理念的指引下，中心城区将经济发展的权力收回至县区层级，而将社会治理的重心下沉到基层乡镇层级，实现经济重心的上移与治理重心的下沉。
（二）基层乡镇部门的变革
伴随着城市中心区域对郊区乡镇经济发展统筹能力的增加，基层乡镇的社会治理能力也得到一定程度的完善，主要表现为部分拥有执法权的部门下沉、乡镇部门的职能调整与增设、村居社区的重新定位等三个层面。
首先，部分拥有执法权力的部门下沉，主要是指城管、绿化等部门的管理权力下沉到基层乡镇层级，以增加基层乡镇的治理能力，解决在治理过程中出现的权责不清以及乡镇的“位卑权轻”问题。2016年之后，秦镇根据区委区政府的文件要求，开始了“五违四必”的整治活动，其中大量涉及拆除村居民违法经营、违章搭建的问题。这些违章建筑的拆除就需要城管部门的介入，利用其执法权力对村居民违章建筑进行定性甚至拆除，否则秦镇其他无执法权力的部门介入将会使整个整治活动的合法性受到村居民的质疑。为此，在《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》文件中，我们可以看到这样的规定：“深化城市管理综合执法体制改革。坚持重心下沉、能统则统，进一步集中执法事项，厘清执法边界，提升执法效能。做实区城管执法局，实现相关行政管理部门与城管综合执法部门无缝衔接；根据市级授权，强化镇一级城市管理行政执法权力，镇城管执法中队实行镇属镇管镇用，以镇政府名义执法，人、财、物由镇管理。”这就在一定程度上，加强了基层乡镇的社会治理能力。
其次，乡镇部门的职能调整与增设，进一步推动基层乡镇的职能变更。自2016年开展“五违四必”整治活动之后，秦镇的政府部门职能也发生了变化，其中最为明显的则是经济发展办公室、招商中心、网格化综合管理中心、社会建设办公室等部门。经济发展办公室在2016年以后改称为“区域发展办公室”，职能由原先的制定乡镇经济发展规划改为协调统筹区域发展与创造良好发展环境。招商中心，则是由原先的乡镇部门转变为秦镇所在的区招商分中心，其人员的编制、工资等都是由区招商局负责统一管理。网格化管理中心、社会建设办公室属于秦镇新增设的部门，主要是为了消除社会治理过程中的盲区，并增强秦镇各个部门之间的协调，从而顺利完成上级政府布置的社会治理任务。
最后，村居社区在秦镇的职能转向与部门调整的过程中，也明确了自身的定位。在上世纪90年代初期，秦镇的城镇社区的主要职能由经济发展转移到社会建设与社会服务中来；2003年秦镇农村社区的招商引资考核标准取消，农村社区不用再参与招商引资活动。可是，由于独特的地理位置以及郊区低廉的劳动力成本，村居社区内依旧存在大量的作坊、工厂和企业，为村居社区带来丰厚的集体经济收入。在2016年“五违四必”整治活动之后，村居社区内的企业绝大部分属于被取缔或拆除的范围，因此村居社区内集体经济受到了极大的削弱。所以，在村居社区的经济发展空间被高度压缩之后，村居社区的工作重心也转移到了为村居民提供社会服务与完成上级所转移的社会治理任务上来。
四、“无发展的治理”：乡镇发展与治理的内在张力
围绕着秦镇的职能所产生的经济发展权力的上移与社会治理重心的下沉，秦镇的各个部门以及村居社区都实现了对其原有的社会治理结构的调整。正如上文所展现出来的，按照上海市以及秦镇所属区所颁布的文件，拥有执法权力的部分部门下沉到乡镇层级，增强了秦镇的社会治理能力。秦镇的部门也因为职能的调整产生了变化，即涉及自主招商以及制定经济发展规划的部门被区统筹管理或者直接变更了部门的职能，同时又新设了涉及社会治理的乡镇部门，以便增强乡镇对各个条线部门的协调能力。村居社区虽然在2000年左右，就已经没有招商引资的任务考核，可是其集体经济的收入依然是大幅度依赖于村居社区范围内的企业、工厂以及作坊等。在这些企业被拆除或者取缔之后，村居社区的功能也得到重新定位。至此，从乡镇到村居社区所展开职能的转向以及治理结构的调整，形成了当前的较为完善的社会治理体系。
参考文献：
[１]Johnson Chalmers.MITI and the Japanese Miracle:The Growth of Industrial Policy1925-1975[M].Stanford Calif:Stanford UniversityPress,1982.
[２]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社,2000.
[３]杨善华,苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1): 9-24.
[４]周黎安.“官场+市场”与中国增长故事[J].社会,2018(2):10-45.
张贯磊
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