分类：论文范文 发表时间：2021-03-03 10:10
摘要：为推动长三角区域一体化发展，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门对执法协作进行积极探索。长三角区域城管执法协作的宏观制度基础提供可资借鉴的理念和思路，但执法协作的微观制度基础比较薄弱。目前，长三角区域城管执法协作经历了区县层面合作、设区的市层面合作、省级层面合作三个阶段，为未来执法协作的深入开展奠定良好基础。由于城管执法协作是长三角区域一体化发展中的一项全新工作，有必要未雨绸缪，对跨区域执法的执法权限、执法协作的执法范围、执法协作的法律适用、执法协作的数据共享等有关问题进行前瞻性的思考。
关键词：长三角；区域一体化；城管执法；执法协作
推动长三角区域一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。2019年5月30日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《长三角规划纲要》），对长三角区域一体化发展作出战略部署。2019年10月25日，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《示范区总体方案》）①，并由国家发展改革委于2019年10月26日正式印发②。为贯彻落实《长三角规划纲要》和《示范区总体方案》，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法主管部门对执法协作进行了积极探索。为推动长三角区域城管执法协作更好地开展，有必要对协作的制度基础、实践探索进行分析，并围绕相关问题进行理性思考。
一、长三角区域城管执法协作的制度基础
总体而言，长三角区域城管执法协作的制度基础大致可以分为宏观和微观两个方面。其中，前者主要是指长三角区域一体化有关政策文件所蕴含的制度基础，后者则是直接规范城管执法的有关制度基础。
（一）协作的宏观制度基础
长三角区域城管执法协作的宏观制度基础主要体现于《长三角规划纲要》《示范区总体方案》以及江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有关《长三角规划纲要》的实施方案。《长三角规划纲要》是指导长三角地区当前和今后一个时期一体化发展的纲领性文件，也是制定相关规划和政策的依据。因此，《长三角规划纲要》从政策上为长三角区域城管执法协作提供了依据。从《长三角规划纲要》来看，其中涉及执法协作方面的规定主要包括，“加强排放标准、产品标准、环保规范和执法规范对接，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式”；“共同加强国际知识产权保护，加大侵权违法行为联合惩治力度，协同开展执法监管”；“提高政策执行的协同性，强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域的执法联动”；“建立地方立法和执法工作协同常态化机制”；“共同建立区域生态环境和污染源监控的平台，统一监管执法”③。就上述规定而言，虽然其主要涉及环境保护、知识产权保护、食品安全监管等方面的执法协作，未直接对城管执法协作作出规定，但其中所体现的跨区域执法协作理念，却为城管执法协作指明了方向。《示范区总体方案》则指出，建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”）是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。《示范区总体方案》中涉及执法协作的规定主要体现于环境监管执法领域，即“统一环境监管执法，制定统一的生态环境行政执法规范，以‘一把尺’实施严格监管，推进联动执法、联合执法、交叉执法”④。虽然《示范区总体方案》也未直接对城管执法协作作出规定，但其所要求的“联动执法、联合执法、交叉执法”不仅适用于环境监管执法，实际上对城管执法也有较高的借鉴价值。
此外，为贯彻落实《长三角规划纲要》，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”分别制定了实施方案，并且都在执法方面有所规定。例如，《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》提出，“强化与苏浙之间省际交通运输监管与协同共治，有效推进区域联合执法”；“推动建设一体化城市管理和社会治安防控体系，建立联管联控机制，完善重大活动维稳安保协作机制，联手开展整治执法行动”；“加强市场准入标准统一和市场监管执法协同联动”⑤。《<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>江苏实施方案》提出，“建立严格的知识产权保护制度，加大侵权违法行为联合惩治力度，协同开展执法监管”；“加强排放标准、产品标准、环保规范和执法规范对接，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式”；“强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域执法联动，提高区域执行协同性”；“建立地方立法和执法工作协同常态化机制”⑥。《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》提出，“加强环境执法和环境突发事件应急联动，共同打造生态环境监管执法最严区域”⑦。《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》提出，“推动排放标准、环保规范和执法规范对接，逐步实现区域环境治理政策法规和标准规范的统一和联合发布”；“建立地方立法和执法工作协同协作常态化机制”；“在环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域，实行违法案件的线索信息共享、案件调查取证协作配合制度，联合开展专项执法和集中整治行动”⑧。从江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有关《长三角规划纲要》实施方案来看，虽然都没有明确提到城管执法协作，但其关于执法方面的规定，尤其是针对区域联合执法、联动执法、执法工作协同协作的规定，对于开展长三角区域城管执法协作，提供了可资借鉴的理念和思路。
（二）协作的微观制度基础
长三角区域城管执法协作的微观制度基础主要体现于江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”制定的有关城管执法的地方性法规和政府规章。其中，《上海市城市管理行政执法条例》第四章以专章共七条的篇幅对“执法协作”作了规定，不过从内容来看，其所规范的执法协作仅涉及同一区域内跨部门的协作，而不涉及跨区域的协作⑨。《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第八条对“执法协助”作了规定，但也限于同一区域内不同部门之间的协助⑩。江苏省省级层面尚未出台专门规范城管执法的地方性法规或政府规章，不过，江苏省政府曾于2014年11月向该省人大常委会作出《关于加快制定江苏省城市管理领域相对集中行政处罚权的地方性法规议案办理情况的报告》，并附《江苏省城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）（征求意见稿）》。该征求意见稿对“执法协作”作了专章规定，不过也是局限于部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作,。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第四章以专章共五条的篇幅，对“执法协作”作出规定，但也是规范不同部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作-。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条对协助调查、协助执行作了规定，但同样也是规范部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作.。另外，住房和城乡建设部于2017年1月发布的部门规章《城市管理执法办法》对执法协作作了原则性规定，但这种协作也是城管执法部门与其他有关部门之间的横向协作，对跨行政区域的城管执法部门之间的协作未作明确规定/。
因此，无论是江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”的地方立法，还是住房和城乡建设部的部门规章，都尚未对跨行政区域的城管执法协作这一全新的执法协作模式作出规定。客观上，长三角区域城管执法协作的微观制度基础还比较薄弱。
二、长三角区域城管执法协作的实践探索
虽然长三角区域城管执法协作的微观制度基础比较薄弱，但由于宏观制度基础明确了方向，提供了可资借鉴的理念和思路，因此，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门已经开展了积极的探索实践。截至2020年7月底，长三角区域城管执法协作大致可以分为三个阶段。
（一）区县层面合作
第一个阶段，由一体化示范区内的区县一级城管执法部门进行协作。2019年12月，上海市青浦区城市管理行政执法局、江苏省苏州市吴江区城市管理局、浙江省嘉兴市嘉善县综合行政执法局共同签署了《青吴嘉三地城市管理执法区域协作框架协议》。签订该框架协议，目的是通过加强青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门的协作，从而打造“一个平台”“三个机制”，共同提升城市管理水平，助力一体化示范区建设。所谓“一个平台”，是指建立跨区域的联席会议平台，每半年召开一次联席会议；所谓“三个机制”，是指建立交流学习机制、跨区案件查办机制、相邻区域联动机制0。
（二）设区的市层面合作
第二个阶段，由一体化示范区内的设区的市一级城管执法部门进行协作。2020年5月，上海市青浦区城市管理行政执法局、江苏省苏州市城市管理局、浙江省嘉兴市综合行政执法局共同签署了《推进长三角城市管理与综合执法一体化发展十二条合作指引》1。由于上海是直辖市，没有像苏州、嘉兴这类设区的市，所以这个阶段的合作指引上海方面仍然是由青浦区城市管理行政执法局出面签署。该合作指引包括建立工作协调机构，建立联席会议、交流学习、研讨、热线电话联络、联合执法等执法协助、调查取证协作、执法预警通报、公共信用信息共享等制度，加强党的领导，加强地方立法研究等12条合作内容。
三、长三角区域城管执法协作的相关思考
尽管长三角区域城管执法协作已经迈出了坚实的步伐，但由于这是长三角区域一体化发展中一项全新的工作，既无先例可循，又缺乏理论指导，因此，有必要未雨绸缪，对有关问题进行前瞻性的思考。
（一）关于跨区域执法的执法权限问题
目前的长三角区域城管执法协作主要是工作机制层面的协作，真正涉及执法核心环节的协作尚无制度性的安排。深度的执法协作，涉及跨区域执法的问题，这个问题在一体化示范区更为突出。由于一体化示范区承担着制度创新方面先行先试的使命，因此，跨区域执法的合法性问题可能会在一体化示范区率先碰到。在一体化示范区，涉及青浦、吴江、嘉善“两区一县”三个行政区域，也存在三个平行的城管执法主体。如果青浦、吴江、嘉善“两区一县”的城管执法部门只在其行政区域内执法，那么一体化示范区仍然被割裂为三个不同的执法区域，对于处于行政区域交界地带的流动性违法行为，依然不能跨越行政区域界线进行有效执法。这显然无法满足一体化示范区的建设要求。但是，如果青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门可以跨行政区域执法，又涉及其跨区域执法的合法性问题。从法理上说，一体化示范区要起到长三角区域一体化发展的示范引领作用，要在执法协作上进行大胆创新，具有正当性基础。在对行政区域交界地带的流动性违法行为进行整治时，甚至可以探索将青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门统称为一体化示范区城管执法部门，以一体化示范区城管执法部门的名义对跨行政区域的流动性违法行为进行查处。这种模式相比于传统的移交案件线索、证据互认等执法协作方式，对于提高执法效能显然有更大的帮助。
（二）关于执法协作的执法范围问题
需要注意的是，城管执法部门行使的执法权力性质上属于相对集中行政处罚权，即将其他行政管理部门的行政处罚权集中由城管执法部门行使。根据《行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，实践中各省市确定的城管执法部门执法范围并不一致。例如，以违反工商管理方面法律、法规和规章规定的行为为例，《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第六项规定，城管执法部门的执法范围为“对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚”；《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第六项规定，城管执法部门的执法范围为“对在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为实施行政处罚”；《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第六项规定的城管执法部门的执法范围为“对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权”，与浙江省的规定基本相同。江苏省省级层面没有立法规定，以一体化示范区内吴江区所在的苏州市为例，《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十四条规定，“城管执法部门行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权”。不难发现，上海市的立法明确将“非法散发、张贴印刷品广告的违法行为”交由城管执法部门处罚，而浙江、安徽以及苏州的立法都没有此类规定。
由于具体执法范围不一致，很可能江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有的地方将某一执法事项明确由城管执法部门集中行使，有的地方却仍由有关行政管理部门行使，未交由城管执法部门集中行使。对这类违法行为，在开展执法协作时如何处理？比如以“非法散发、张贴印刷品广告的违法行为”为例，这类违法行为属于典型的流动性较强的违法行为，违法当事人通常不会固定于某个地点，而是在某个片区内从事违法行为。假如违法行为人在一体化示范区内的青浦、吴江、嘉善“两区一县”的行政区划交界地带从事非法散发、张贴印刷品广告的违法行为，这时青浦、吴江、嘉善“两区一县”的城管执法部门如果协作执法，就会碰到执法主体是否适格的问题。青浦区的城管执法部门依法具有这方面的行政处罚权，但吴江、嘉善的城管执法部门却没有这方面的行政处罚权。由于吴江、嘉善这方面的行政处罚权仍归属于市场监管部门，而青浦的城管执法部门与吴江、嘉善的市场监管部门并未建立执法协作机制，这就会面临有执法协作机制的吴江、嘉善城管执法部门无执法权，有执法权的吴江、嘉善市场监管部门无相应的跨区域执法协作机制的尴尬局面。
四、结语
长三角区域执法协作涉及环境保护、知识产权、食品安全监管、市场监管、交通运输等众多领域，城管执法协作仅是长三角区域执法协作众多领域中的一个领域。但是，由于城管执法事项繁多、任务较重，执法难度较大，有时还不为人们所理解，因此，这个领域的执法协作有其特殊意义。长三角区域城管执法协作如能取得长足进展，对于改善长三角区域城市管理面貌，乃至提升长三角城市群能级，都有不可估量的作用。本文对长三角区域城管执法协作的制度基础、实践探索作了初步分析，进而探讨跨区域执法的执法权限、执法协作的执法范围、执法协作的法律适用、执法协作的数据共享等有关问题。由于长三角区域城管执法协作刚刚起步，这些探讨总体来说还是初步的，可能还不够深入。尽管如此，希望本文能起到抛砖引玉的作用，对长三角区域城管执法协作的推进有所裨益。
注释：
①参见《国务院关于长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的批复》（国函〔2019〕99号）。
②参见《国家发展改革委关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》（发改地区〔2019〕1686号）。
③参见《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。
李幸祥
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