分类：论文范文 发表时间：2021-03-03 10:01
摘要：城市流动摊贩因其自身的灵活性与便利性优势，为城市居民生活带来了诸多便利，但因为“身份”与生存空间的竞争，流动摊贩长期以来面临生存困境与政府管控的双重压力，摊贩与城管之间的对抗博弈成为城市治理的难题。在城市大力推行精细化治理的背景下，对N市J区多位流动摊点的摊主和消费者进行问卷调查，通过数据分析，以利益相关者理论的视角来分析影响流动摊贩精细化治理的一些因素，并提出促进城市流动摊贩精细化治理的对策建议。
关键词：流动摊贩；精细化管理；利益相关者
流动摊贩治理作为城市治理中的一项重要内容，是城市治理的重点和难点。流动摊贩治理问题长期存在、治理成效不足，究其原因，都是由于治理过程中利益协调与分配的不完善。摊贩治理问题涉及复杂的利益关系，既关系到摊贩群体的生存与切身利益、居民多层次的生活需求，也牵扯到城管执法者维护城市的职责履行，单纯地依赖政府主导的单一式城管执法治理模式，统抓统管、疏导引流，只会造成长期以来的运动式、反弹式的恶性循环局面，治标不治本。因此，流动摊贩精细化治理必须充分运用治理智慧，立足于多方利益相关者的共同利益诉求，通过构建流动摊贩多元主体共治的治理模式，促进信息沟通与治理参与，平衡好协调好多方利益诉求，多角度地寻找综合性、长远性的治理方案，力求寻找标本兼治的最佳利益平衡点。
利益相关者理论主要奠基者弗里曼认为，“利益相关者是指能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标的过程影响的人”，并提出“不同利益相关者在一个项目中的作用与地位、权力与利益都是不相同的，在分析企业利益相关者时，应当关注利益相关者的利益和权力”。[1]在社会环境中，任何组织或个体都难以独立存在，利益相关者理论以组织网络中个体间相互关系为线索，通过强调组织的目标，将组织内各方利益相关者纳入与组织互动交流的开放式网络中，实现自身的利益同时也承担相应的责任，协调与平衡组织内的多方主体的利益诉求与矛盾，以促进组织目标的实现与组织发展平衡。利益相关者在组织中的角色往往是根据主体与组织利益相关性的强弱程度、重要性等来划分的，Clarkson（1995）根据利益相关者与组织联系紧密性的分类方法把利益相关者分为首要利益相关者和次要利益相关者。[2]陈宏辉和贾生华从利益相关者的主动性、利益相关者的重要性和利益相关者要求的紧急性三个维度将国内企业的利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者、边缘利益相关者。[3]
基于以上，本文立足于对N市J区内重要街道、商业区周边、社区周边、地铁站公交站、高校周边、农贸菜市场附近、城中村街道等人流量较大的摊贩聚集地进行调查走访，基于长期以来谋求生存与经营的流动摊贩、具有不同生活消费需求的消费者、担负治理与维护城市发展使命的政府以及具有利益整合与组织代表性的社会自治组织等多种主体，从利益相关者的视角出发，探讨流动摊贩治理过程中不同利益主体的角色定位、利益诉求与行为逻辑、利益矛盾与冲突、参与意愿及其态度，以期能够探索出一种通过多元主体的参与协作治理来实现摊贩精细化治理的模式。
一、城市流动摊贩多元共治的分析框架
（一）城市流动摊贩治理的利益相关者
利益相关者理论在城市治理中的运用与研究目前集中在城市环境治理、垃圾分类与治理、社区基层建设与治理等方面，而摊贩治理作为城市执法管理与治理建设中的一大类，利益相关者理论的引入有助于理清治理过程的矛盾与冲突，构造一种新型管理理念与方式，促进利益主体之间的关系和谐与各自利益的发展。
流动摊贩精细化治理涉及多方利益主体，根据利益相关强弱将其划分为核心利益相关者与边缘利益相关者，从而探究与定位各个利益相关者在治理中的角色与作用（表1）。
摊贩与政府执法部门作为摊贩治理中的核心利益相关者与次利益相关者，长期以来处于一种对立与抗衡的关系之中，流动摊贩占道经营问题屡禁不止，摊贩与城管执法人员不断上演“游击迂回战术”，市民投诉举报不断。虽然城管执法部门不定期开展执法整治，力求通过强化执法查处力度取缔占道经营问题，但由于问题不断回潮涌现，一方面城管执法部门集中力量开展强力执法整治，对占道经营的摊贩进行查处；另一方面，摊贩面临生存困境与经营压力，缺失引导与生活保障，与城管执法部门长期上演游击战。这种困境究其原因在于制度设计与管理方式的落后，不同的社会角色定位之间的冲突与矛盾。两方主体对自身利益的捍卫，城管执法部门代表与维护社会公众利益，担当的城市秩序维护与运行管理的职责，流动摊贩代表与守护社会弱势群体与底层人民的权益与利益，肩负的家庭责任与基本的生存谋生诉求，因此如何保障双方和谐共处，既维护城市秩序与形象又能让流动摊贩有生存之地，共同致力于城市治理与建设，是需要探讨解决的问题。
（二）城市流动摊贩精细化治理的多元共治框架
当前我国城市治理建设逐步调整原有的以政府为主体的单一管理模式，尝试构建一种在治理与监管过程中涵盖多方利益相关者参与，形成以政府宏观主导、消费者参与、自治组织协调的治理格局，共同创设出一种精准化的治理与监管模式。多元主体在治理过程的行动逻辑与利益博弈，出发点都在于在社会环境中各方利益相关者的利益需求，在城市治理中积极引入多元主体协商共治的治理理念，通过彼此之间利益博弈与协商合作，致力于促进城市发展与公共利益最大化。
在摊贩治理实践中，政府应发挥出其主体地位与优势，促进自身能力建设与职能定位精准化，合理调配与协调资源，搭建起良好的意见反馈沟通渠道。政府组织整合区域内分散的摊贩，在了解摊贩基本利益诉求的基础上联动政府相关部门、社区等自治组织，协商沟通，提供更加人性化、精细化的服务与治理，并及时向消费者提供反馈信息；其次，通过发展与培育摊贩自治组织，建立起行业规范与自我约束机制，引导管理摊贩自觉自主遵守秩序，规范经营，同时更有力地代表摊贩群体与政府进行意见沟通与协商，更有效地畅通消费者反馈投诉监督渠道；消费者自觉主动监督摊贩正规化经营，通过向政府、所在社区等自治组织反馈意见；摊贩在政府的引导与整合下，接受自治组织的管理，以获取更多的资源，接受消费者的反馈，以便增强消费者的信任与认同。
实现利益主体在治理过程中的角色定位精细化、彼此间互动精细化，有助于实现社会资源整合以及社会环境下各个利益相关方的利益最大化。基于利益相关者理论分析法,对我国长期以来流动摊贩治理的内在逻辑进行分析,探究政府、居民、社会组织、摊贩等利益相关者不同的利益诉求和行为逻辑、探析摊贩治理的现实困境源头，有利于明晰各自的角色与身份，寻求一种协调与整合机制，充分发挥好各自的治理参与作用，构建起摊贩治理的协作体系，促进各方相关者的协同行动，克服不同利益相关者之间的冲突和博弈，进而实现摊贩精细化治理的目标，实现共赢共生。
二、样本选择与基础调研
J区作为N市的国家级发展新区，推动着N市经济发展方式的转变与创新驱动型发展战略的实施，是区域发展的新增长极。自2015年正式设立以来，紧扣发展战略，步入高速发展的快车道，区域内经济不断发展的同时，人口数量也不断激增。流动摊贩的存在与发展，一方面反映出目前该区城市基础设施配备不完善，另一方面也呈现出流动摊贩的无序化经营与该区战略发展定位不相匹配、不相适应的趋势。本文通过搜索与阅读大量文献，梳理流动摊贩治理及发展现状，结合J区区域特点以及发展战略定位进行问卷设计。基于实际走访与访谈，选取流动摊贩相对分布较多的N市J区的X街道、Z街道作为调查区域，选择了居民区、地铁站公交站周边、高校周边、农贸菜市场附近、城中村街道等人流量较大的摊贩聚集地进行问卷调查，调查对象为随机抽取的分布在N市J区的42位流动摊贩以及217位消费者，实地调研流动摊贩与消费者对当前该区摊贩治理现状的看法。
本次研究对于流动摊贩的调查采用随机抽样的方法操作，共发放问卷48份、回收有效问卷42份，样本基本情况见表2。
三、N市J区流动摊贩精细化治理的现状分析
将多元化主体纳入治理过程中，有助于促进利益协调与合作机制的建立，并且有利于城市流动摊贩精细化治理理念的实现与落实，进一步促进城市治理可持续发展。流动摊贩治理过程中存在政府、摊贩、消费者、社会自治组织等利益相关主体，不同主体的利益诉求决定了各自在治理中不同的角色定位，分析当前治理的实际发展现状有助于精准识别、精准定位利益相关方的治理角色与责任，更好地搭建利益沟通渠道与协调机制，促进治理角色转型升级。
（一）政府：职能转变不到位、制度建设与规划不足
政府作为城市摊贩治理的次利益相关者，不仅是公共利益的代表者与维护者，通过城市管理与执法职能来营造良好的城市秩序与环境；同时也是民生民意的维护与保障者，摊贩作为社会底层人群，政府有义务保障其基本生存发展权利，由此造成了政府职能与价值取向上的矛盾，如何平衡好这种政府内部利益诉求的冲突，是政府执法部门在管理理念上需要解决与思考的问题。
精细化治理理念下强调政府需要转变职能，从传统的管理者转变为服务者与引导者，而我国长期以来形成的“全能政府”理念下城管部门主导的单一式治理模式，倾向于采取疏堵结合（发放摊点许可证、资格认定与核准、建立诚信档案等）、集中式整治、突袭式巡查等管理手段，在进行管理时，缺乏一个统一衡量的标准去进行管理与疏导，给治理工作带来了极大的难题，也给政府部门尤其是城管执法部门带来了极大的工作任务量与压力，人员配备力量明显不足。调查数据显示，32.3%的消费者表示流动摊贩的治理难点在于流动经营的反复性，27.6%认为在于经营成本低，集中管理难度大。由于流动摊贩这一群体构成人员极其复杂，来源地、年龄结构、受教育程度等基本情况也差异较大，在城管部门进行治理引导的过程中，存在种种问题，难以统一标准化管理。同时，流动摊贩选择的经营类型、经营地点往往是对市场需求、竞争压力以及自身兴趣、特长等条件多方权衡后的结果，经营时间也受到季节、时段、人流量等影响，多种多样，难以有效及时地管控与监管。
此外，对于小范围经营，具有较强流动性与无序性的流动摊贩而言，必要的空间管制与约束是必要的。疏导区的建设，为流动摊贩提供必要的经营场所和基础设施，给予摊贩一定的空间与合法性，但摊贩对优势区位、经营自由度以及低廉成本的诉求强烈，疏导区选址既要平衡多方主体的利益，又要保障流动摊贩低成本，这直接关系到摊贩们的切身利益、疏导区市场的运营发展以及对摊贩治理的实际效用。调查中47%的消费者认为城市管理部门当下执法存在的主要问题在于过于关注成效，缺乏引导与规范。实际治理过程中，部分疏导区建设流于形式，不合理的规划与设计增加了摊贩的成本及负担，减弱了疏导区的实效与功用，偏离了疏导区建设的初衷，导致疏导市场发展未取得预期成效，资源闲置、缺乏管理，部分摊贩回归自由无序的经营状态，出现一种运动式、回弹式的循环治理局面。
（二）摊贩：经营满意度不高、利益表达不足
摊贩作为摊贩治理过程中的核心利益相关者，摆摊经营的满意程度往往是由多种因素决定的，取决于月收入、经营时间段、经营地点的管制、摆摊往返途中的通勤时间以及经营自由性等，需求是否获得满足、是否存在利益缺失或利益表达不足等一定程度上也影响着摊贩的参与和反馈意愿。
自J区成为国家级新区以来，经济高速发展的同时，大量外来人口也源源不断地涌入，新区人口构成复杂，流动人口居多，新区内流动摊贩绝大多数都是下岗失业、外来务工人口以及本地周边农民，被调查的摊贩群体中摆摊经营前从事的职业主要集中在外出务工、个体经营与农民（图2），他们没有多余的谋生技能，没有足够的能力进入正规市场，如果进入市场和疏导点，摊位管理费、市场管理费、工商管理费等无形之中将加重他们的经营成本与压力。从调查结果来看，被调查摊主中有54.8%的摊主表示对自身经营状况的满意度为一般，26.2%表示不满意，而大部分摊主由于生存技能不足、就业机会较少，表示打算暂时维持经营。由于目前治理措施主要采取劝说与疏导结合的方式，摊贩疏导点对摊点类型、早晚摊点经营时间、垃圾处理、食品安全、交通安全等方面有着明确的规定与限制，一定程度上会导致流动摊贩经营成本上涨、便利的临街区位优势丧失，受制于疏导区的管理，经营时间受限，不再自由，因此进入疏导区的流动摊贩受到市场管制的约束与管理，经营较为被动。人流量高峰期时，城管部门往往会加大巡查整治力度，导致未进入疏导区的流动摊贩经营时间受限、经营活动受阻，摊贩在夹缝中求生。
疏导区市场管理作为与摊贩直接协调与沟通的管理者，理应调节好摊贩合理的实际利益诉求，但由于管理部门的职能单一化，未建立起与摊贩双向沟通渠道，摊贩个体利益表达缺失。69.05%的样本对摊贩治理的参与态度为“会配合所在社区参与治理，维护周边环境”；当面对执法过程中的处罚不合理时，33%的摊主会自主寻求沟通渠道，找政府部门投诉反馈意见。在实际治理过程中，摊贩处于弱势地位，话语权不足，往往不愿意表达自己的利益诉求，法制观念薄弱、权利意识淡薄、表达意愿不足，表现为顺从疏导市场分配与管理，经营满意度较低，处于治理过程中的被动接受者而非积极参与者。
五、流动摊贩多元共治精细化治理的对策建议
运用利益相关者理论对我国流动摊贩治理的内在逻辑分析发现，摊贩自身、消费者、政府、自治组织等利益相关者的不同利益诉求和部分参与缺失造成了目前流动摊贩治理难的现实困境，对各个利益相关者进行明确定位，使利益相关者之间达成利益共识，动员全社会力量参与到城市治理中，共同致力于流动摊贩精细化治理。
（一）政府加强自身职能定位与制度建设精细化
政府作为协调各方利益主体的枢纽与核心，加强自身建设是提升治理水平的根本。政府管理部门对各自职责的精准化识别、定位与分工，是实现精细化治理的基础。长期以来我国采取城管主导的管理模式，以“疏堵结合，教育与处罚并行”的管理理念进行执法管理，建立起了政府内部小范围内的联动机制，但目前在执法过程中，城市管理系统化、网格化发展仍存在一定的不足，信息资源共享渠道不畅通，仍然无法做到精准对接到个体，实现沟通与交流，协调与平衡利益冲突。因此从摊贩自身基本情况、实际需求、社会保障等角度出发，坚持以人为本的执法理念，以包容性的制度安排作为基础，建立政府内部城管、工商、食药监、卫生等职能部门协同配合、各司其职、沟通良好的互动机制和信任合作关系，缓解长期以来形成的主动与被动、管理与被管理的关系。
制度安排的建设与完善是实现精细化治理的保障。在政府管理部门牵头，加强执法力度、保持疏堵结合的基础上，建设多元主体协商合作机制，更加重视基层自治，协同街道、社区，更加细致深入地做好疏导与保障工作；更加关注多元主体诉求，精准化差异化对待，精确采集管理服务对象的信息，帮助摊贩解决实际就业、基本生活、经营改善等方面的困难。街道社区应当对所辖区域内便民疏导摊点经营人员资格审核以及日常监管负起责任，政府相关部门也可以集中更多的精力来协调与管理，协调联合社区做好审核登记与日常管理工作，对所辖区域内便民摊点的设置、经营人员基本情况审核备案，精准对接到摊贩实际生存现状与需求，对流动摊贩群体中贫困失业人口落实社会保障与帮扶政策，对于不能安置的流动摊贩，可引导入室经营、劝导改行、就业扶持，逐步将流动摊贩精简分流。
（二）提高摊贩自身素质，加强有效参与与表达
在国家政策环境的支持下，流动摊贩也应从自身做起，提高自身素质，加强行动参与和配合治理的自觉性。一方面遵守政府对流动摊贩的各项管理规定，自觉行动与主动配合，主动了解摊点摆放位置的规划区与禁止区，遵守经营区域时间限制，及时登记备案；从事食品经营的摊贩按时办理卫生许可证、健康证，自觉规范操作设备并定期维护等。另一方面在外在硬性制度约束的前提下，增强自我内在约束与管理能力，提高自身素质与能力建设，自觉维护经营区域环境卫生，自觉遵守市场秩序，从而从源头上促进合规经营，稳定发展；同时摊贩应加强法律意识与权利意识，主动表达自身利益诉求，积极参与治理并反馈意见，在实践中增强自身话语权。
六、结语
城市流动摊贩的治理涉及多种成因，是一项长期化、系统化的治理实践过程。在当前城市高速发展、利益与价值多元化的背景下，城市基础设施建设配备不足、利益冲突与矛盾长期存在，流动摊贩的治理不仅需要政府不断转变行政理念，加强自身能力建设与制度建设，促进自身职能定位精准化，同时还需要构建起稳定的规范的协商与沟通渠道，促进政府与公民之间的社会互动与意见协商，由此实现多元主体之间的利益共享与和谐发展，促进城市治理的包容性与有效性，推进城市治理水平建设。
说明：本文系南京信息工程大学大学生实践创新训练计划项目“多元共治视角下流动摊贩精细化治理研究”（201910300191）的研究成果。
参考文献：
[１]Freeman RE.Strategic Management: A StakeholderApproach[M].Boston:Pitman Publishing,1984.
[２]Clarkson M.AStakeholder Framework for Analy—zing and evaluating corporate socialperformance[J].Academy of Management Review,1995(1):92-117.
[３]贾生华,陈宏辉.利益相关者的界定方法述评[J].外国经济与管理,2002(5):13-18.
袁紫燕
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