分类：论文范文 发表时间：2020-07-23 10:41
摘要：近年来，尽管中央对地方政府的环保考核持续保持高压态势，但地方政府在环境治理中“重发展，轻环保”的现象仍然屡见不 鲜，究其原因，是地方政府在环境治理中面临了公共价值冲突。基于公共价值理论和环境联邦主义理论，采用我国206个地级市 2012-2016年的面板数据，构建了一个被调节的中介模型实证分析了财政压力、公共价值冲突与地方政府环境治理效率间的关系。 本文使用DEA方法中的Super-SBM模型测量了地方政府环境治理效率，采用文本分析方法和Griffin公式测量并计算了地方政府在 环境治理中 面临的公共价 值冲突程度， 最后使用Bootstrap方法对所提假设进行了检验。研究发现：财政压力会显著降低地方政府的 环境治理效 率，财政压力 越大，地方政府环境治理效率越低；财政压力影响地方政府环境治理效率的作用机制在于公共价值冲突所扮 演的中介作 用，即财政压 力首先诱发地 方政府出现了 公共价值冲突， 使地方政府陷入了一个该做什么、不该做什么的公共价值困境 中，进而负 面影响了其环 境治理效率。 研究同时发现 ，环保垂直管理 可以有效缓解公共价值冲突在财政压力与地方政府环境治理效 率间的中介 作用，若地方 政府实施了环 保垂直管理， 则公共价值冲突 所扮演的中介作用可以得到有效弱化。研究结论对于理解地方 政府环境治 理困境，打开 公共价值“黑箱”，分析公共价值冲突的来源和作用机理，探索公共价值冲突的应对策略有一定的理论和现 实意义，可为中央环保垂直管理改革的持续推进提供支持性证据。
关键词：公共价值冲突;环境治理效率；财政压力；垂直管理；被调节的中介
近年来，中央政府高度重视环境保护和生态文明建设，随着终生问责制、一票否决、党政同责、军令状、环境离任审计等考核措施的实施.中央已将地方政府的环保考核压力提升到了一个空前的历史高度。尽管环保高压已成常态，但部分地方政府对环境治理在认识和行动上仍有欠缺。2017年8月中央第三批环保督查组对被督查7省的共性问题通报中，指出的第一类共性问题就是地方政府普遍存在着“重发展、轻保护的情况"，同年12月中央第四批环保督察组对8省（自治区）的反馈意见中再强调，被督查地区普遍存在“重发展、轻保护的观念没有转变过来”“处理发展和保护的关系认识上还存在偏差”“重经济发展、轻环境保护”等问题。因此尽管中央政府高度关切、高压考核，但相关研究表明现阶段我国地方政府环境治理效率普遍不高"-2]1。公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识（-1，政府要围绕公共价值的实现来配置公共资源和权力（6。但实践中并不存在一种高于-切的，可以领导一切公共事务的公共价值[5]，作为共识或规范的公共价值往往是多元的，公共价值多元化所导致的公共价值冲突会向地方政府发出该做什么.不该做什么的相互矛盾的信号10.7-91，如何调和相互冲突的公共价值是公共组织在公共政策制定和公共服务供给中面临的重大挑战（。基于公共价值理论和环境联邦主义理论，本文设想，地方政府之所以会出现重发展而轻环保的问题，根本原因是地方政府处在了一个现实困境中，地方政府不是不想为，而是很难为，这个现实困境，就是现阶段我国地方政府普遍面临的财政压力。.
1理论分析与研究假设
理论分析与研究假设的概念框架见图1。
1.1财政压力 与地方政府环境治理效率
政府财政压力是指政府财税收人和财政支出的不均衡性所导致的公共财政缺口（，主要用来衡量政府财政收支不平衡的程度["。1994 年以来的三次财税体制改革降低了地方政府在财税收人中的分成比例，加之我国经济发展进人新常态，各地财税收人的增速逐渐放缓，因此地方政府有限的财政资源与财政支出刚性压力之间的冲突被进一步尖锐化。Liang 和Langbein'2指出稳定的财力是提高地方政府环境治理效率的必要条件，财政收入宽松的地区会更加积极的开展环境治理。所谓环境治理效率（Environmental Govemance Efficiency）是指以环境治理的产出效果来衡量环境治理投资的有效利用情况"），即环境治理投入是否被最大化的有效利用1-15）。地方政府财政压力较大时，一方面表现为地方政府在环境治理中没有足够的财力保障，可供投人的监管人力、物资设备非常有，限，在环保产业的绿色补贴、针对关停企业下岗工人的就业保障方面较为窘迫。受制于先进技术的不足和政策调控工具的有限，财力不足不利于提高环境治理效率；另一方面，当财政压力较大时，地方政府会更加关注财源的建设和稳定，倾向于通过放松环境规制来引入产能过剩企业以扩大税基（01，增加了地区污染效应。与此同时，地方工业企业中既有的纳税大户可以有效规避环境监察和处罚，降低了环境规制效果”。因此，财政压力会使地方政府可供投人的本身并不充足的资源也无法发挥出真正的治理效果”，基于此，本文提出假设1。
1.2 财政压力与公共价值冲突
Berinl0]在价值多元论中对价值冲突进行了界定，即多元化的价值之间彼此不可相容、不能调和或不可通约（incommensurable）。随着公共价值理论的不断发展，学者们逐渐意识到多元化的公共价值之间也存在冲突问题1-2-9.20。公共价值冲突之所以存在，是因为公共价值的多元化属性"，因为并不存在一种高于-一切的，可以统领所有公共事务的公共价值[8]，情景的不同、主体的不同、利益格局的不同皆会导致公共价值出现差异和冲突21。不同的公共主体对于多元的公共价值会呈现出不同的理解和偏好（0I，而政府作为公共决策的主体，其自身在绝大多数情况下也会认同或偏好不止一种公共价值[7-91，并且这些公共价值经常以相互矛盾或冲突的形式表现出来。基于Jargensen和Bozemanl211总结出来的公共价值集来分析我国地方政府“重发展轻保护"的现象，可以发现背后原因是“可持续性及对未来的关注"（Sustainability&Voice of the Future）与“生产力及经济效益"（Prouctivity&Economic Effectiveness）两类公共价值之间产生了冲突，“可持续性及对未来的关注”这类公共价值强调经济社会的可持续性发展，这与中央关于“发展不能损害后代人的长远利益”的价值取向是一致的，“生产力及经济效益”这类公共价值强调短期目标，追求社会生产力的提高，强调经济的快速增长。
2研究设计2.1样本
本文研究对象为我国除港澳台地区以外的地级市，具体以2016年全国城市行政区划公布的293个地级市为基准样本，进一步剔除以下样本：①本文测量环境治理效率时，各城市环境保护支出数据需要手工在地方政府官网或财政局官网上采集，由于MaxDEA软件不允许投入指标有缺失值，因此需要剔除一部分通过手工查阅仍然无法获得相关数据的样本。②本文测量公共价值冲突时，需要搜集地方政府的“常务会议纪要"，而部分地方政府在其官网中未公布或未及时更新“常务会议纪要"，为确保文本分析的信效度，需要对相关样本予以剔除。③为确保样本的
-致性，剔除2012年以后新设为地级市的样本，另外针对拉萨、三沙市等数据严重缺失的样本也予以剔除。最终本文获得了206个地级市2012-2016年的平衡面板数据，共计I 030个观测值。
2.2测量
2.2.1财政压力
参照先前研究（3-”，本文采用财政缺口压力指数来测量地方政府财政压力，即财政压力=（地方政府财政支出-地方政府财政收人）/地方政府财政收人。财政收支数据来源于《中国城市统计年鉴》，少量缺失数据需要查找地方政府年度财政预决算公开数据进行补充。
2.2.2环境治 理效率
本文采取DEA（Data Envelopment Analysis）方法中，非径向、非角度的基于变动规模报酬（variable retum to scale，VRS）的Super-BM模型对环境治理效率进行测度。该模型避免了传统CCR模型和BCC模型基于径向和角度未能将松弛性纳人考虑范围所造成的偏差，有效解决了传统DEA模型无法评价“非期望产出的问题，同时进一步解决了SBM模型测量得出多个决策单元同为完全效率时而无法进行差别比较和评价的问题。参照先前研究"-21，DEA模型中输入指标包括地方政府环保支出、环境管理业从业人员；合意输出指标包括了一般工业固体废物综合利用率、人均绿地面积；非合意输出指标包括了工业废水排放量、工业烟（粉）尘排放量、工业二氧化硫排放量。产出指标相关数据来源于《中国城市统计年鉴》，地方政府环保支出数据需要手工在地方政府官网或财政局官网上年度“财政预决算"报告中搜集。DEA分析通过软件MaxDEA7（专业版）完成。
3数据分析及结果
3.1描述性统计及相关性分析
表2给出了变量的描述性统计及相关性分析结果，可以看出财政压力与地方政府在环境治理中面临的公共价值冲突正相关（r=0.189，p <0.01），而公共价值冲突与环境治理效率负相关（r=-0.138，p<0.01），这在一定程度上佐证了本文的分析思路，但有待在回归分析中进行进一步的检验分析。
从表2中同时可以看出地方政府环境治理效率均值仅为0.203，这在一定程度上说明现阶段我国地方政府的环境治理效率普遍不高。从地方政府环境治理效率的时间序列图中可以看出，环境治理效率呈现出“先升-后降-再上升"的变化态势，2014年和2015年各地区环境治理效率普遍较低，而在2016年，各地区环境治理效率皆有明显的上升趋势，这得益于近些年来中央对环保工作的重视程度的不断加强。基于我国四大经济区域划分标准，本文进一步将所选样本城市按东部、中部西部和东北部为区域进行了平均环境治理效率的时间序列分异分析（见图2）。
3.2假设检验
本文首先采用Botsrap方法检验了财政压力与地方政府环境治理效率间的关系（见图3、表3），Bootstrap重复抽样次数设定为10 000次，可以看出总效应系数在95%；的置信区间不包含0（95%CI=[-0.079，-0.020]，p<0.01），即财政压力与环境治理效率间存在显著的负相关关系，假设HI得到验证。接下来分析财政压力对公共价值冲突的影响，Bostrap重复抽样次数设定为10 000次，可以看出方程（2）中的系数a在95%的置信区间不包含0（95%CI=[0.034，0.070]，a=0.052，p <0.01），说明财政压力显著正向影响地方政府在环境治理中的公共价值冲突，假设H2得到验证。接下来验证了公共价值冲突对环境治理效率的影响，可以看出公共价值冲突显著负向影响地方政府的环境治理效率（95%CI=[-0.595，-0.092]，p<0.01），假设H3得到验证。
参考文献
[1]王瑞，诸大建.中国环境效率及污染物减排潜力研究[J].中国人口●资源与环境，2018，28（6）：149-159.
[2]尹传斌，朱方明，邓玲.西部大开发十五年环境效率评价及其影：响因素分析[J].中国人口.资源与环境，2017，27（3）：82-89.
[3]王学军，张弘公共价值的研究路径与前沿问题[].公共管理学报。2013，10（2）：126-136.：
作者：包国宪1,2 关斌1,2
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