美国农业补贴政策的优劣与启示

分类：论文范文 发表时间：2020-04-24 09:30

　　摘要：美国农业补贴政策在政府投入、政策制定、政策执行及促进农业可持续发展等方面积累了较 为成功的经验，但同时也有分配不均、调节供求平衡不力等方面的局限。总结美国农业补贴政策的经验 教训，对我国解决农业发展过程中的诸多问题具有积极作用。

　　关键词：美国；农业补贴政策；供求平衡

　　美国是世界领先的农业强国，得天独厚的自 然环境和先进的农业科学技术造就了强大的农业 生产力，而政策保障是美国农业迅速发展的一个 重要原因。在美国的农业政策体系中，农业补贴 政策格外引人关注。农业补贴政策曾作为美国应 对农业危机的重要手段，曾在增加农民收入、提高 美国出口农产品竞争力方面发挥了重要作用，但 也存在一些问题，应引以为戒。

　　一、美国农业补贴政策的演进

　　自第一次世界大战结束至今，美国的农业补 贴政策可分为三个阶段。每一阶段实行的农业补 贴政策的核心目标和政策手段都具有明显的时代 特征，也较为明显地反映出美国农业补贴政策不 断发展与成熟的历史过程。

　　(一)20世纪20年代至40年代末期是美国 农业补贴政策的探索时期 这一时期的突出特点是，农业补贴政策作为 应对经济危机的手段之一，其核心目标和手段都 在不断变化。并且补贴政策的制定明显受到农业 利益集团的左右，而农业集团之间的矛盾往往是 造成某些农业立法最终失败的直接原因。20世 纪20年代，面对农业萧条和农产品滞销的情况， 一些农业集团提出《麦克纳利——豪根提案》，一 方面，希望政府介人农产品贸易，使农产品价格趋 于固定。另一方面，通过收取“均衡费”弥补工、 农业产品的差价。¨o但这一提案并未能惠及全部 农场主，并且有“牺牲一部分农场主的利益去帮 助另一部分农场主”的倾向。所以，该提案先后 四次送交国会讨论，而最终宣告失败。【2J20世纪 30年代，“罗斯福新政”时期《农业调整法》是美 国首个涉及农业补贴的立法，但该法案最重要的 贡献是引入限制生产规模的机制，以调节市场供 求，并没有真正实现对农业的补贴。20世纪40 年代末提出的“布兰南计划”，虽然扩大了农业补 贴范围，提高了补贴额度，并首次提出以维持收人 为目标的补贴计划，但同时也因为更加严格的限 制生产规模的条款而损害了大农场主的利益，最 终没有获得成功。

　　(二)20世纪50年代到80年代是美国农业 补贴政策的发展阶段 这一时期，农业补贴政策的最终目标逐渐明 确，从应对农业危机的补救措施逐渐转向带有社会福利性质的常态补贴政策，但补贴政策手段仍 不断变化。随着城市化水平的提高，农业人口急 剧减少，农业利益集团影响力逐渐降低，农业补贴 政策的制定更多地受到城市集团的影响。更重要 的是，农业补贴政策与执政党整体经济政策的理 念联系紧密。具体说，民主党政府通常在农业经 济发展中扮演更加积极的角色，更多地参与到农 业经济运行中来；共和党政府则倾向于将政府的 角色从农业发展中剥离，削减农业采购和农业补 贴的开支，更多的依靠市场机制来调节农业的生 产与销售。【31如，肯尼迪政府曾提出指令性供应 管理计划，这个计划对农产品的生产和销售总量 都做出严格的限制，旨在阻止更多的剩余农产品 涌向市场。这个限制计划与以往最大的不同在 于，从限制生产规模转向限制实际产量，并对参与 减产计划的农业予以实物或现金形式的补贴。尽 管计划最终没有长期实行，但却反映出民主党政 府在调控农业发展中的积极态度。与之相反，里 根政府在1985年则提出降低和取消生产控制计 划，限制和降低政府提供的农业贷款和直接补贴， 实行“市场导向”的农业政策。这些做法因遭到 各方反对而没有最终形成立法，反映了共和党政 府希望甩开农业“包袱”的意愿。M1总体看，这一 时期美国政府希望通过农业补贴政策在某种程度 上增加农民收入，但在补贴的方式和额度上有所 变化。

　　二、美国农业补贴政策的经验

　　美国农业补贴政策体系已趋于完善，政府的 财政投入逐渐增加，各类补贴项目基本囊括了全 部的农产品。美国政府的农业补贴政策也在不断 发展的过程中积累了一些成功经验。

　　(一)农业补贴投入较高

　　自1995年至今，美国每年在各类农业补贴项 目上的财政支出平均达163亿美元。尽管就平均 水平而言，美国农民的收入仍无法与城市居民相 比，但农民收入水平的普遍提高是一个不争的事 实。而农业补贴在农民的收入构成中占有一定份 额。自2000年以后，美国农业年平均净收入达 676．5亿美元，而农业平均每年得到的政府直接 补贴达164亿美元，占农场净收入的24％。在一 些比较突出的年份，如2000年，农业净收入的 45％来自政府的农业补贴。

　　(二)农业补贴政策形式多样，覆盖面较广， 有较强的灵活性

　　固定直接支付和反周期支付是目前美国最主 要的直接补贴方式。固定直接支付并不关注当年 的产量和价格，而是由政府立法规定基期单产、基 期补偿播种面积及支付率，三者相乘即为固定直 接支付的额度。这是一种相对固定的现金补贴形 式，但它的适用范围仅仅局限于2002年颁布的农 业法中所规定的10种农作物。而反周期支付则 覆盖了几乎全部的农作物，这同样是2002年以后 实行的新补贴政策，它与当年的市场价格挂钩，是 一种最低价格的保障制度。在这项政策中，反周 期支付的额度等于反周期支付率与基期单产和基 期播种面积的乘积。由法律规定了有效价格和贷 款率。当市场价格高于有效价格时，反周期支付 不启动；当市场价格低于有效价格时，反周期支付 率为有效价格与市场价格之差；但当市场价格低 于贷款率时，反周期支付率仍维持在有效价格与 贷款率之差的水平上。这些灵活的补贴政策使农 民在遭遇农产品价格波动时，仍能维持稳定的收 入，进而保证下一个生产周期的资金投入。

　　三、美国农业补贴政策存在的问题

　　尽管美国农业补贴政策在一定程度上促进了 农业的发展，但同时也存在一些局限。自美国开 始尝试通过政策手段调节农业发展的各环节以 来，其各项政策都遭遇不同程度的抵制，其中重要 的原因在于其政策本身的局限性。

　　一是农业补贴政策在分配上极不平均，客观 上造成了农业内部收入水平的两极分化。总体 说，规模较大、收入较高的农场往往能获得更多的 补贴。此问题由来已久，1982年的一项统计显 示：在美国的谷物农场中，收入在10万美元以上 的农场占10％，平均每个农场每年可获得接近 1．8万美元的补贴；而占总数11．5％的收入在 2500美元以下的农场，平均只能获得121美元的 补贴。M o 1995—2011年，美国农业商品补贴前 20％的受益者获得了占总额90％的补贴，平均每 个受益者累计获得26．8万美元；而其余80％的 受益者仅分享了10％的补贴，平均只有7063美 元。这种分配结构反映了美国政府希望从农业部 门排除那些效率较低的生产单位的政策取向。但 这种补贴结构不但无法起到普遍的支持作用，而 且容易打击一部分农民的生产积极性。从长远 看，由于补贴的分配不均导致农民收入水平的两 极分化，从实质上背离了农业补贴政策的初衷，同 时也不利于社会的稳定。

　　二是一些农业补贴政策不但无益于市场供求 关系的调节，反而有加剧生产过剩的危险。这类 政策主要包括减产、增需、促销三种。减产政策经 历了20世纪30年代以减少播种面积为基础的减 产计划，到20世纪70年代以削减实际产量为核 心的控制政策的变化，但始终遭到农民的反对，最 终被废除。增加国内需求的政策无论是各种农产 品储备计划、食品券计划，还是扩大政府采购，都 收效甚微。因而在理论上最行之有效的是促销政 策，扩大美国农产品在海外的市场。美国是世界 上最大的农产品出口国，其农产品出口额占其出 口商品总额的25％。为维持并进一步扩大这种 优势，美国每年用于农产品出口的补贴额度平均 达20亿美元左右。【6 o其形式主要包括出口信贷担 保、市场拓展计划及应对海外市场不公平竞争的 相关补贴政策。现行的多数美国农业补贴项目， 都是基于农场在某一段时间内的播种面积或产量 来决定补贴的额度。这一方面可以促进出口农产 品的生产，但另一方面也存在某些农场主为获得 更多的补贴而蓄意扩大生产的问题。这就增加了 农业生产过剩的可能性，甚至有可能使农产品结 构发生有违市场需求结构的变化，使农业发展的 不稳定因素增加。此外，一部分美国农业补贴政 策属于WTO农业协议中的“黄箱”政策。尽管这 部分政策正在逐步削减，但美国实行农业贸易保 护的意味仍很重。

　　四、启示

　　美国农业补贴政策尽管在效用上存在一定局 限，但从整体看还有很强的借鉴意义。它对维护 美国粮食安全、增加农民收入以及农业的稳定发展都起到积极作用。我国是一个农业大国，但还 不是一个农业强国。在我国进一步推进农业现代 化、解决“三农”问题及促进农业经济健康发展的 道路上，美国的经验教训有一定启示。

　　(一)要建立起明确的政策目标 美国农业补贴政策体系经历了半个多世纪的 发展，最终确立了统一的政策目标。而目前我国 的农业补贴政策目标则相对分散，有鼓励农业扩 犬生产能力的政策，也有致力于提高农民收入的 政策；有国家层面的宏观的补贴政策，也有地方政 策突出因地制宜的特征；有的政策惠及范围较为 广泛，也有为特殊情况而设置的补贴形式。目标 和形式各异的补贴政策既不利于政策体系的形 成，也会影响补贴政策的效果。因此，应建立明 确、统一的农业补贴政策目标。

　　(二)形成系统的农业补贴政策体系 在兼顾农业补贴政策稳定性和连续性的同 时，政策的实行应更具灵活性。美国形式各异的 农业补贴项目形成了系统的政策体系，不但包括 反周期支付等直接补贴方式，还包括各类间接补 贴。直接补贴固然能使农民获得立竿见影的收 益，但若要维持农业的持续发展，加大政府对农业 基础设施建设的投入、扶植农业科技创新、保护自 然环境则显得更为重要。

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