美国农业补贴政策及其对我国的启示

分类：论文范文 发表时间：2020-04-18 10:03

　　【摘要】自上世纪30年代起美国就对农产品进行补贴，此后一直根据不同阶段经济发展的特点制定农业法，对农业补贴政策进行调整，既做到与农业经济发展相协调，又保持政策的稳定性与连续性。美国2008年农业法案继续对农业提供巨额补贴，但同时也对农业补贴政策进行了方向性调整，减少农产品价格和进出口方面的补贴，增加对农民收入和农业结构调整等方面的补贴。我国应当充分借鉴美国农业补贴政策的有益经验，完善我国农业补贴制度。保障农业快速、稳定发展。

　　[关键词]农业补贴；直接补贴；农业保险；绿箱补贴

　　美国的高额农业补贴政策严重扭曲了国际农产品贸易，也是造成多哈回合全球贸易谈判陷入僵局的重要原因，因此这种做法一直受到世贸组织成员的广泛批评。事实上，美国国内对是否继续给予农业高额补贴也存在很大分歧。正因为争议太大，本应于2007年通过的农业法案直到2008年才获得通过。与以往的政策相比，该法案在农业补贴方面有许多重要的调整与变革。在我国当前着力实践科学发展观，积极保障农民利益、增加农民收入、促进农业稳定发展的大背景下，深入研究美国农业补贴政策对我国解决“三农”问题具有重要的现实意义。

　　一、美国农业补贴政策的缘起与发展

　　20世纪30年代以前，美国政府对农产品市场基本采取自由放任、不干预的政策，促进农业发展主要通过对农业基础设施的投资来实现。但到了20世纪30年代，由于受世界大战及经济危机的影响，美国农产品价格崩塌，农民生活困窘。为了提高农产品价格，稳定农产品市场，胡佛总统采取了一系列的措施包括签署《斯姆特一霍利关税法》∞，但所有措施都失败了。罗斯福总统上台后，开始实施新政，为拯救农业，美国于1933年出台了第一部系统的农业法(《1933年农业调整法>，AgriculturalA由ustmentActof1933)，开始通过农业补贴政策直接干预农产品市场。此后的几十年里，随着本国农业发展的要求、国际国内市场行情的变化以及政治因素的变动，美国政府每隔几年就对农业法进行修订。但是，无论怎样修订，这些法案都是围绕农业补贴展开。

　　二、2008年农业法对农业补贴政策的调整

　　2002年农业法于2007年9月30日到期，新法案本应在2007年内获得通过，然而由于美国国会和政府在新农业法案问题上分歧严重，新法案迟迟未获通过。2008年5月，2008年农业法案((2008食品、自然资源保护以及能源法》，TheFood，ConservationandEnergyActof2008)终于变成了法律④。该法案长达数百页，包含了农产品计划、营养、资源保护、能源等一系列措施。与2002年农业法相比，2008年农业法对农业补贴政策的调整主要体现在以下方面：

　　第一，增强直接补贴力度，扩大补贴范围。根据美国国会预算办公室提供的数据，预计五年支出3070亿美元，十年支出近6000亿美元。在2008年农业法生效的五年内(2008—2012)，将为营养项目投入2090亿美元、为各项农产品项目投入350亿美元、为资源保护项目投人250亿美元。整体来看，各项农产品项目约占全部支出的12％，其中直接补贴占250亿美元。与2002年农业法案相比，直接补贴增加了55亿美元，加大了包括大麦、大豆和高地棉等在内的十多种农作物的补贴力度，还每年将16亿美元用于补贴水果、蔬菜等特种农作物生产商【l¨。水果、蔬菜等特种农作物在美国已经接近自由市场，这种做法不仅在国际上引起了其他国家的不满，而且在美国国内也引起广泛争议。正因为各方分歧太大，该项法案一直拖延到2008年才得以通过。

　　第二，建立农作物平均收入选择项目，逐步减少市场扭曲。数十年来，美国农业商品项目都是针对农产品价格下降而非收入下降而进行的补贴，营销贷款和反周期补贴也是当农产品价格下降到某种水平时给予的补贴，生产者不需要证明是否存在损失以及损失的具体数额，因此当农民因收成下降而遭受损失或因收成和价格都下降而遭受损失时则并不一定能够得到补贴。2008年农业法建立了农作物平均收人选择项目(AverageCropRevenueElection．ACRE)试图解决这一问题。从2009年起，生产者可以选择加入各州的农作物收入保护项目。加入该项目的条件是生产者同意减少20％的直接补贴以及减少30％的贷款【121。这一项目并非强制性的，农民可以选择不参加这一项目，这样仍可加入反周期补贴项目和市场营销贷款项目[13l。当加入该项目的农作物一年的实际收入低于ACRE项目的基准收入时，该生产者可以获得补贴。在ACRE项目下，每种作物每英亩的基准收入被先行确定。基准收入建立在全国季均农产品两年移动价格平均值以及该州每英亩种植土地产出的奥林匹克平均值(去掉最高值和最低值后过去五年的平均值)基础上。移动价格平均值乘以奥林匹克平均产出再乘以0．9则得到基准收入。如果全国季均农产品价格乘以某州每英亩产量得到的结果少于基准收入，则该州的生产者可以获得ACRE补贴。在2009～2011年种植面积的83．3％可以获得补贴，而在2012年种植面积的85％都可以获得ACRE补贴。

　　三．美国农业补贴政策对我国的启示

　　我国是个农业大国，解决“三农”问题是政府工作的“重中之重”。但是，与发达国家相比，我国的农业补贴政策仍然存在运行体制不完善，缺乏应有法律保障等缺陷，导致本来数量不足的农业补贴难以释放其应有的经济与社会效应。从美国以往的农业法以及现行的2008年农业法可以看出，美国一直根据不同阶段的经济发展特点制定农业法，对农业补贴政策进行相应调整，适时调整农业补贴方式，做到既与农业经济发展相协调，又保持一定的稳定性与连续性，为美国农业走向世界奠定了良好的基础。笔者认为，结合我国的实际情况，美国农业补贴政策在以下方面值得我国借鉴：

　　第一，完善农业补贴法律制度，健全农业补贴法律体系。美国农业补贴政策是在不断调整中发展和完善起来的，自1933年美国国会通过《1933年农业调整法》，几十年来美国一直对农业实施巨额补贴政策，几乎每隔几年就修改旧法案出台新法案，先后通过了1933年、1949年、1956年、1981年、1985年、1990年、1996年2002以及2008年农业法，而且这些法基本上都是围绕农业补贴展开的，这些法的通过对农民收入的有效保障提供了法律依据。而我国尚没有专门的农业补贴法，关于农业补贴的规定散见于《农业法》，《农业技术推广法：}、《农业机械化促进法》等法律法规中，不仅存在内容陈旧和补贴措施贫乏等问题，而且规定非常简略、过于笼统和宽泛。例如，《农业法>(2002年修订)第六章专门规定了对农业投入与支持保护，但是导向性、提倡性表述比较多，缺乏可操作性。此外，这些法律规定中欠缺程序性规范，这既不符合WTO透明度规则，也不利于对农民权益的保护，不利于把农业补贴真正落到实处。法律法规的不完善导致我国当前农业补贴政策目标短期化、补贴方式模糊不清、补贴对象和补贴数额随意性大、补贴程序不透明等问题。因此，要对农业提供有效的补贴，必须健全农业补贴法律制度，建立完善的农业补贴法律体系，研究制定操作性强的农业补贴、农业保险、农业灾害救助等方面的法律法规。

　　第二，充分利用w'ro(农业协定》“绿箱补贴”规则，拓宽现有农业补贴方式。veto{农业协定>规定，政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿箱补贴”。“绿箱补贴”系不可诉补贴，为wro{农业协定》所允许。与生产不挂钩的收入补贴、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴、地区援助补贴等都属于“绿箱补贴”。美国政府一直非常重视“绿箱补贴”的利用，其运用手法相当娴熟，其国内支持就以“绿箱补贴”为主。以2008年农业法为例，在新法案生效的五年内(2008—2012)，美国政府计划投入到农业项目350亿美元，其中直接补贴(直接补贴为“绿箱补贴”)就占250亿美元，计划投入到资源保护的支出也高达250亿美元。此外，农业收益保险，农业灾害援助计划也都属于WTO《农业协定》规定的“绿箱补贴”。我国作为WTO的成员国，建立符合WTO规则的补贴制度是入世承诺之一。虽然长期以来，由于美国和欧盟国家不承认我国的市场经济国家地位而未对我国发起反补贴调查，但近年来美国以及欧盟国家已经开始对原产于我国的产品发起了一系列反补贴调查，特别是世界金融危机爆发以来对华反补贴调查更是愈演愈烈。在此背景下，充分利用“绿箱补贴”规则，建立符合w'ro(农业协定》的补贴制度就尤为重要。近年来，我国政府的“绿箱”支持力度呈迅速增长的趋势，但是，对“绿箱”措施的利用总体上仍然停留在较低水平，总量相对较小。“绿箱”支持项目集中在基础设施建设、粮食公共安全储备等措施上，还有很多“绿箱”措施尚未使用，例如生产不挂钩的收入支持、生产者退休或者转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴、收人保险和安全网计划等。因此，充分利用WTO所允许的“绿箱补贴”规则，引导我国农业健康、快速发展显得尤为迫切。

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