分类：论文范文 发表时间：2021-05-14 09:37
摘要：乡村空间处于国土空间规划体系的终端，是实现乡村振兴和治理现代化的重要抓手。本文从空间治理理论的视角，分析乡村空间的治理转型，同时结合乡村空间的“三重模型”，构建物质空间规划与社会治理“互嵌”的乡村空间治理模式；提出蓝图导向式的物质空间治理、干预式的空间生产过程治理、反馈式的社会再生产治理三层实践机制；此外，在县域和乡村两个层面，通过治理与规划的协同，促使乡村空间与宏观国土空间规划体系的有效链接。
关键词：国土空间规划体系，乡村规划，乡村治理，乡村空间治理
2019年5月，、印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”，从宏观上解决“多规冲突”、规划低效的问题。随着政策实施的不断推进，国土空间规划相关研究成为理论和实践的热点。研究多聚焦于国土空间规划体系的构建路径[1-2]、相关法规体系及技术标准的编制[3-4]、基于“多规合一”的国土空间规划体系重构[5-6]、“多规合一”编制方法与实践[7-8]、市县国土空间用途管控优化策略[9-10]等，涉及国土空间规划体系的多个方面，为政策制定提供了有力支撑。国土空间规划体系构建的最终目的是要确保规划的有效实施，当前，鲜少有研究将微观空间纳入宏观规划体系中，从而来探讨整个规划体系的践行机制，即“合一”后的国土空间规划在具体的空间场域如何落地？
1国土空间规划体系与乡村空间关系解读
空间规划是在一定时间和范围内，公共管理部门为达到特定的空间治理目标而采取的一系列行为方式的总和[11]。国土空间规划体系变革主要基于两个方面的因素：一是各级政府及部门出于争夺行政主导权和资源分配权而编制各种规划，进而导致“多规冲突”；二是空间增长主义终结[12]，空间规划从促进经济增长，转向保护生态环境、合理利用资源以及维护公共利益的公共政策属性。
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1.1国土空间规划体系中的乡村规划
规划的本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测和指导，乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”[13]。其法理依据是《城乡规划法》中的“乡规划”和“村庄规划”两个概念，它们属于县级政府及以下层面的规划，同时县级以上地方政府具有“确定应当制定乡规划、村庄规划的区域”的权力。本文按照学术惯例将“乡规划”和“村庄规划”统称为乡村规划。
1.2国土空间规划实施及乡村空间终端位置解读
综观整个国土空间规划体系，总体规划强调宏观的管控和引导，详细规划则以总体规划为依据进行具体落实，规划实施的关键在于空间用途管制和空间治理。在城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式[14]。国土空间规划体系的事权终端在市县一级，即由—省—市（县）等分层级规划管理，经由自然资源部及其垂直管理机构具体执行，从宏观上解决了国土空间“分治”的困境。乡村空间位于城镇开发边界以外，包括生态空间、农业空间以及区域基础设施网络，在总体规划阶段，通过划定“三区三线”来实施土地用途管制，在市县域层面划定城市开发边界、生态红线和永久基本农田保护线；在详细规划阶段，通过村庄规划引导建设，包括农村居民点布局、各项设施建设、人居环境保护等方面的内容（图2）。因此，乡村规划的实施有两层意义：一是对自然生态环境和农业资源的保护，避免空间建设行为对自然环境造成破坏和侵蚀；二是通过村庄空间规划建设的引导，建设良好的人居环境，促进村庄整体有序发展。
2治理视角下的乡村空间
空间规划体系中所指的乡村空间，主要强调的是其物质空间属性，通过土地用途分类进行规划管控，主要包括村庄建设用地、非村庄建设用地和非建设用地等[16]。从治理视角来理解乡村空间，则需要考虑其社会属性，即乡村空间是一切社会活动发生的场域，具有资源、公共品以及治理功能等特性。治理视角下的乡村空间研究突破了原有的纯物质空间论，能够更好地与乡村独特的社会基础相契合，认识乡村空间的价值，继而寻求技术上的治理方式[17]。
2.1乡村空间的治理转型
空间治理的概念源于空间的治理转向和治理的空间转向两条理论线索，并被广泛地应用于江河流域空间治理、城市群空间治理、城市社区治理、街头治理、基层社会空间治理等研究领域[18]。空间科学视角的空间治理，是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区之间相对均衡的发展[19]，城乡规划的本质即是复杂又敏感的空间治理活动[20]。地方政府视角下的空间，是治理的范围、媒介、对象[21]，空间治理是多元社会主体综合运用多种治理方式管理各类空间事务，以实现空间正义为根本目标的一种公共治理形态和过程[22]。传统的乡村规划强调乡村空间的公共品和资源属性，即以规划保障乡村地区的公共品供给以及乡村资源的利用与保护。
2.2空间与社会“互嵌”的乡村空间模型
法国思想家列斐伏尔的“空间生产”理论将空间要素分为空间的实践、空间的表征和表征的空间，分别解释为物质空间本身、空间的生产过程以及空间所形塑的社会关系[25]。因此，空间即是治理发生的场域，界定了治理发生的边界，如宏观的治理、流域治理、区域治理，微观的城市治理、乡村治理、街头治理。同时，空间的生产成为治理的重要手段，通过空间资源的分配和公共品的供给实现治理目的。另外，生产的空间会反过来作用于社会，空间所呈现的权力、价值、利益，将规训并形塑不同的社会关系。治理视角下的空间不仅是静态的物质空间，还包括空间的生产过程及其产生的社会关系，因此，空间是具有治理功能的。一方面空间治理是为了建设更和谐、宜居的物质空间环境；另一方面则是通过重塑空间的治理功能，以完善社会治理。
3乡村空间治理—乡村空间与国土空间规划体系链接方式
从治理的视角研究乡村空间问题，突破物质空间论，能够更好地与乡村独特的社会基础相契合，将乡村空间治理作为空间规划体系的终端机制，通过治理的柔性原则来转换规划的刚性规则，以治理的思路来推动规划在乡村地域的实施，并最终实现空间治理与社会治理的双赢，进一步促进治理现代化。基于乡村空间三重模型，乡村空间治理可以分为三个层次，即物质空间治理、空间生产过程治理以及社会空间再生产的治理（图4）。
4结语
乡村空间治理是一个系统工程，既包括先导式的蓝图治理，也包括过程式的干预治理，同时也需要反馈式的社会治理功能。这样的乡村空间治理模式在与空间治理模式链接时，有助于突破物质空间规划建设落地难的问题。以乡村社会柔性治理来弥补空间治理体系弹性不足的缺陷，同时，乡村空间治理功能的重构，将空间治理的目标从物质环境建设升华到社会秩序改良，进而通过空间治理完善社会治理。乡村空间治理包括规划和治理双重内涵，将规划纳入治理体系中，不再局限于一揽子的蓝图式规划，而是由治理主导的一系列政策和制度设计。乡村空间治理的三个层次都需要治理和规划的协同，以保证空间治理的系统性和可实施性，避免部门之间各自为战，规划不接地气和不可持续。合理的规划和有效的治理，能够使乡村空间富有活力，空间与社会自洽，村民能够自主、自觉地参与乡村空间的治理，形塑有序的乡村社会。
参考文献References
林坚,吴宇翔,吴佳雨,等.论空间规划体系的构建—兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划,2018(5):9-17.
张衍毓,陈美景.国土空间系统认知与规划改革构想[J].土地科学,2016,30(2):11-21.
汪劲柏,赵民.论建构统一的国土及城乡空间管理框架—基于对主体功能区划、生态功能区划、空间管制区划的辨析[J].城市规划,2008(12):40-48.
李娜
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