分类：论文范文 发表时间：2021-03-23 09:36
摘要：《反恐怖主义法》第30条规定的安置教育审前程序存在着社会危险性评估主体不中立、针对安置教育建议的有效审查机制缺失、提出安置教育建议的法定期间不明确等问题。上述问题很可能导致执行机关滥用审理程序启动权，恣意启动审理程序，侵害犯罪人的合法权益，甚至左右法院的裁判结果。为了解决上述问题，有必要调整评估主体，改变审前程序的诉讼构造，建立针对安置教育建议的有效审查机制，明确执行机关提出安置教育建议的法定期间。
关键词：反恐怖主义法；安置教育；社会危险性
一、引言
《反恐怖主义法》第30条规定了安置教育制度。根据该条规定，对于因实施恐怖活动犯罪或极端主义犯罪被判处徒刑以上刑罚的罪犯，在刑满释放前，监狱或者看守所应当对其进行社会危险性评估。经评估，具有社会危险性的，应当向服刑地中级人民法院提出安置教育建议。服刑地中级人民法院对于确有社会危险性的上述罪犯，应当作出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定。安置教育制度对于防范和打击恐怖活动犯罪和极端主义犯罪，维护社会稳定，保障公共安全，具有十分重要的意义。该制度实施后，理论界和实务界都对其进行了探讨，这些探讨主要集中在安置教育的性质、特点、适用条件、最长期限等方面。[1][2][3]关于安置教育的程序，探讨相对较少。[4][5]至于安置教育程序中的审前程序，则研究更少。然而，研究安置教育的审前程序，对于规范监狱或者看守所的诉讼行为，防止权力滥用，保障犯罪人的合法权益，确保法院公正裁判，具有极其重要的意义。有鉴于此，笔者试图在下文中就安置教育的审前程序进行探讨，以求抛砖引玉。
二、现行安置教育审前程序存在的问题
现行法律制度中，专门规定安置教育审前程序的是《反恐怖主义法》第30条。除该条外，《刑事诉讼法》等法律和相关的司法解释没有就安置教育的审前程序作出专门规定。从实践中看，《反恐怖主义法》第30条规定的安置教育审前程序，存在着以下几个方面的问题：
（一）社会危险性评估机制不健全
1.社会危险性评估主体不中立
根据《反恐怖主义法》第30条第一款的规定，对罪犯进行社会危险性评估的主体是监狱或者看守所，评估的指标是犯罪的性质、情节、社会危害程度、服刑期间的表现、释放后对所居住的社区的影响。“服刑期间的表现”是《反恐怖主义法》第30条第一款规定的五个指标中的一个指标。实践中，监狱或者看守所作为刑罚执行机关，负责对罪犯执行刑罚，执行机关在执行刑罚过程中已经与罪犯有过接触，由执行机关进行社会危险性评估，难免会产生先入为主的思想，又由于评估过程是封闭的、不公开的内部行政程序，[5]两种因素综合作用，很可能导致监狱或者看守所在评估过程中片面重视“服刑期间的表现”的指标，甚至只评价“服刑期间的表现”，不认真评价其他指标就得出评估结论。这很可能使得社会危险性评估的结果不能准确客观地反映犯罪人的社会危险性。
2.评估指标的设置不合理
根据《反恐怖主义法》第30条第一款的规定，安置教育审前程序中的社会危险性评估指标包括但不限于犯罪的性质、犯罪的情节、犯罪的社会危害程度、服刑期间的表现和释放后对所居住的社区的影响。上述指标的设置不够合理，未能完整客观地反映犯罪人的社会危险性。其不合理性具体表现在以下几个方面：
首先，没有明确将犯罪人的年龄纳入评价指标。虽然社会危险性评估的指标因评估工具的不同而有所不同，但是，对于绝大多数评估工具而言，存在着一些相同的指标。这些相同的指标被称为“通识性”指标。犯罪人的年龄就是这些“通识性”指标中的一个。[6]56司法部预防犯罪研究所曾对1997年至2001年间全国监狱释放的罪犯的再犯罪情况进行了统计和分析。研究发现，释放时处于不同年龄阶段的罪犯，其重新犯罪率呈现出明显的不同，并随年龄的上升而急剧下降。以释放三年内重新犯罪率为例，释放时25岁以下（含25岁）、26-34岁、35-54岁、55岁以上年龄段重新犯罪率分别为15.65%、8.16%、4.37%、1.44%。[7]由此可见，不同年龄段的犯罪人的再犯罪可能性是有着较大差异的，其中，25岁以下年龄段的犯罪人的重新犯罪率是55岁以上年龄段的犯罪人的重新犯罪率的10倍以上。因此，犯罪人的年龄应当是评价其社会危险性时重点考虑的因素，然而，让人遗憾的是，我国《反恐怖主义法》第30条第一款却没有明确将其纳入评价指标。
其次，未明确将性别纳入评价指标。性别也是“通识性”指标中的一个。在社会生活中，男女两性基于社会地位、社会分工、社会舆论、家庭角色、经济实力、生理因素等的不同，再犯罪率也会有所不同。根据司法部预防犯罪研究所的统计，1997年至2001年间全国监狱释放的罪犯中，男性犯罪人一年内、三年内、五年内的重新犯罪率分别为4.12%、8.40%和10.52%，而女性犯罪人一年内、三年内、五年内重新犯罪率分别为1.13%、2.39%和2.72%。[7]男犯的重新犯罪率远远高于女犯的重新犯罪率。由此可见，犯罪人的性别对于犯罪人刑满释放后是否再次实施包括恐怖活动犯罪和极端主义犯罪在内的犯罪具有重大影响。然而，我国《反恐怖主义法》第30条第一款却并未将性别明确为社会危险性评价的指标。
最后，将“释放后对所居住的社区的影响”纳入评估指标。按照参与《反恐怖主义法》立法工作的全国人大法制工作委员会的部分同志的解释，之所以将“释放后对所居住的社区的影响”纳入评估指标，是因为“对于一些恐怖主义、极端主义的狂热分子、顽固分子、‘精神领袖’，其释放后对所居住的社区会有较大的负面影响，在社会危险性评估时应当予以充分考虑。”[8]104质言之，这些人释放后，尽管在国家和民众看来，他们是刑满释放人员，但对于所居住社区的潜在的犯罪人看来，他们是“英雄”，其被释放的事实容易对所居住社区的潜在的犯罪人形成一种负面的精神激励，诱发潜在的犯罪人实施犯罪。[1]因此，进行社会危险性评估时，应当对该种情况予以充分考虑。笔者认为，该项指标的设置有待商榷。理由在于以下几点：其一，该项指标与犯罪人的社会危险性没有关联性。关于社会危险性的定义，存在着三种不同的观点。广义说认为，社会危险性是指犯罪的可能性或者再犯可能性。此种意义上的社会危险性的主体包括实施犯罪行为被判处刑罚后仍有再犯之虞的人，无刑事责任能力或限制刑事责任能力，但实施危害社会行为的人，尚未实施犯罪但染有恶习容易实施犯罪的人。[9]狭义说认为，社会危险性仅指犯罪人的再犯可能性。[10]259再犯可能和初犯可能统一说则认为，社会危险性既指犯罪人的再犯可能性，又指犯罪人以外的人的初犯可能性。[11]136其中，犯罪人以外的人包括潜在的犯罪人、被害人和其他守法者。[11]111广义说与再犯可能与初犯可能统一说的区别在于，广义说中的社会危险性是对危险性主体适用保安处分的条件，具备该条件就应当适用保安处分，而再犯可能与初犯可能统一说中的社会危险性是组成犯罪人本质的一部分，即将他人的初犯可能归结于犯罪人的社会危险性。[9]《反恐怖主义法》第30条规定的社会危险性的定义采取的是狭义说的观点，这从《反恐怖主义法》的制定过程即可以看出。回顾《反恐怖主义法》的立法过程，最初起草的《反恐怖主义法（草案）》并没有规定社会危险性评估的内容。在《反恐怖主义法》二次送审时，方有人提出“从实践情况看，涉恐犯罪主观恶性较深，社会危害较重，教育转化较难，对其中少数服刑期满仍有社会危险性的，经司法机关决定，在释放后对其进行安置教育是必要的。”[12]立法机关最终采纳了该建议，在《反恐怖主义法》中规定了社会危险性评估的内容。从上述立法历程可以看出，对犯罪人进行社会危险性评估的立法建议的提出，与实践中涉恐罪犯刑满释放后再次犯罪的现象不无关系。《反恐怖主义法》第30条规定的社会危险性评估的目的是通过评估，甄别出有再次实施犯罪可能性的犯罪人，并对其采取安置教育措施以防止其再次实施犯罪。[13]因此，作为安置教育适用基础的社会危险性仅仅指犯罪人的再犯可能性，而不包括初犯可能性，即采取的是狭义说。将“释放后对所居住的社区的影响”纳入社会危险性评估指标的做法，实质上就是把他人的初犯可能归结于犯罪人的社会危险性，这与《反恐怖主义法》第30条规定的犯罪人的社会危险性的定义南辕北辙，两者没有关联性，将其作为评价犯罪人的社会危险性的指标，有待商榷。其二，将该项指标用于评价犯罪人社会危险性的做法违反《反恐怖主义法》规定的尊重和保障人权的原则。在雅各布斯的“敌人刑法”理论看来，实施恐怖活动犯罪等严重犯罪的犯罪人由于不具备对法规范的认知能力和遵守能力，因而不具有人格，是一个无人格期待的危险源。[14]因此，国家可以无视比例原则和正当程序原则的要求，采取超常规的手段去消除该危险源。尽管如此，即便运用敌人刑法的手段在短期内能够有效打击恐怖活动犯罪和极端主义犯罪，但是从长远看，它将带来司法的任意性，程序保障的缺失，动摇法治国的思想基础，进而威胁到法治国的生死存亡，成为从内部消解法治国的巨大破坏性力量。[15]正因为如此，我国《反恐怖主义法》从根本上摒弃了“敌人刑法”的理念，树立了尊重和保障人权的原则。该法第6条第一款规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权。”根据该条的规定，实施恐怖活动和极端主义犯罪的犯罪人享有人权，其人格应当得到应有的尊重和保护。仅仅因为犯罪人被释放的事实本身可能诱发所居住的社区的其他人犯罪，就认定犯罪人具有社会危险性并进而对其采取安置教育措施的做法，本质上是把犯罪人当作预防他人犯罪的一种工具，从根本上否定了犯罪人的人格。这其实是采取“敌人刑法”的手段去维护“法治国”安全的一种表现，严重违背了《反恐怖主义法》规定的尊重和保障人权的原则。其三，“释放后所居住的社区”具有不确定性，该不确定性容易导致评估失效。评估主体进行评估时确定的犯罪人释放后所居住的社区一般是犯罪人服刑前的居住地。因此，评估主体会根据犯罪人服刑前的居住地的有关情况评估犯罪人释放后对所居住的社区的影响。但是，司法实践中，部分犯罪人释放后并不一定回到服刑前的居住地居住，有可能到原居住地以外的其他地方投亲靠友或者外出打工谋生，而且在评估时犯罪人很有可能不会告知评估主体其在释放后意欲到原居住地以外的其他地方居住的想法。如果犯罪人释放后不回到服刑前的居住地居住，则评估主体针对服刑前的居住地作出的“释放后对所居住的社区的影响”的评估将变得毫无意义。
（二）针对安置教育建议的有效审查机制缺失
按照《反恐怖主义法》第30条的规定，监狱或者看守所行使安置教育审理程序的启动权。对于经评估，具有社会危险性的符合安置教育条件的罪犯，监狱或者看守所应向服刑地中级人民法院提出安置教育建议，从而启动安置教育审理程序。[6]虽然《反恐怖主义法》第30条规定，监狱或者看守所向法院提出安置教育建议时，应将建议书副本抄送人民检察院，由人民检察院对安置教育的决定和执行进行监督。但是，现行法并没有赋予人民检察院对安置教育建议进行审查的权力。这意味着，一旦执行机关向人民法院提出安置教育建议，只要人民法院审查后，认为属于安置教育程序的受案范围和本院管辖，且材料齐全，即便人民检察院在收到安置教育建议书副本后，对安置教育建议有异议，安置教育审理程序也将不可避免地启动。
仔细分析安置教育审前程序的诉讼构造，可以发现，提出安置教育建议的主体和对安置教育建议进行裁判的主体都是执行机关，在审前程序中缺少一个中立的第三方对执行机关提出的安置教育建议进行裁判，诉讼结构带有典型的行政治罪色彩。正如德国法学家拉德布鲁赫所言：“在刑事诉讼中，假如原告就是法官，那只有上帝才能充当辩护人。”[16]在此种诉讼构造下，一旦执行机关滥用启动安置教育审理程序的权力，恣意提出安置教育建议，即便犯罪人及其委托的辩护人竭力进行辩护，该辩护也将变得毫无意义，根本无力阻止安置教育审理程序的启动。结果必然是执行机关将大量案件带入审理程序，使得法院疲于应付。这不仅容易造成错案，也背离了以审判为中心的诉讼制度改革的精神。
三、解决问题的立法建议
（一）完善社会危险性评估机制
1.调整社会危险性评估的主体
为确保社会危险性评估结果的客观公正，建议由罪犯居住地的县级司法行政机关作为社会危险性评估的主体。理由如下：其一，县级司法行政机关具备胜任社会危险性评估工作的条件。社会危险性评估的目的在于预测犯罪人将来再次实施犯罪的可能性。此项工作是一项专业性很强的工作，从事评估工作的人员必须具备扎实的专业知识和丰富的评估经验。《社区矫正实施办法》第4条第一款明确县级司法行政机关为社区矫正适用前调查评估的主体。《社区矫正实施办法》第4条第二款明确了调查评估的各项指标，这些指标分别是被告人或罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项。社区矫正适用前调查评估的目的在于通过分析上述指标，预测犯罪人再犯罪的可能性，从而得出犯罪人是否适合社区矫正的结论。[18]189就预测犯罪人再犯罪可能性这点看，县级司法行政机关所作的社区矫正适用前调查评估与《反恐怖主义法》第30条第一款规定的社会危险性评估是一致的。《社区矫正实施办法》是2012年3月1日起施行的，距今已经八年②。在八年的时间里，县级司法行政机关通过开展社区矫正适用前调查评估，在预测犯罪人再犯罪可能性方面，积累了丰富的经验，培养了大量专业的人才，因此，县级司法行政机关完全能够胜任社会危险性评估工作。其二，县级司法行政机关的评估立场是中立的。县级司法行政机关在开展社会危险性评估工作前，与罪犯没有直接的接触。在罪犯所犯的已然之罪的侦查、起诉、审判和执行各阶段，县级司法行政机关都没有直接参与，这可以防止县级司法行政机关在评估过程中产生先入为主的思想。此外，县级司法行政机关与看守所或者监狱在国家权力结构中不存在上下级关系。就看守所而言，看守所隶属于公安机关③。看守所与司法行政机关之间不存在上下级关系。就监狱而言，虽然县级司法行政机关与监狱同属于司法行政系统，但监狱是垂直管理，除秦城监狱外④，部属监狱受司法部监狱管理局领导，省（自治区、直辖市）属监狱受省（自治区、直辖市）司法厅（局）监狱管理局领导，县级司法行政机关则受当地党委、政府领导，两者之间不存在上下级关系。因此，县级司法行政机关在开展社会危险性评估过程中不会受看守所或者监狱的影响力左右，能够站在中立者的角度进行评估。其三，有利于节约有限的司法资源。国家的司法资源体量是有限的，如果在某一类司法活动中耗费较多的司法资源，则必然影响到其他司法活动的进行。因此，在司法活动中必须尽最大可能地节约司法资源。由县级司法行政机关进行评估，可以防止执行机关滥用安置教育建议权，对不具有社会危险性的犯罪人提出安置教育建议，从源头上控制进入安置教育建议审查程序和安置教育审理程序的案件的数量，从而节约有限的司法资源。此外，如前所述，县级司法行政机关具备胜任社会危险性评估工作的条件，由县级司法行政机关负责社会危险性评估工作，县级司法行政机关的相关工作人员在短时间内就能够熟练完成此项工作。如果另起炉灶，重新指定一个机构负责社会危险性评估工作，则必须花较长时间引进和培养一定数量的专业人才，势必耗费大量的人力、物力和时间。
2.合理设置评估指标
第一，将犯罪人的年龄和犯罪人的性别明确纳入社会危险性评估指标。年龄和性别是绝大多数评估工具中判断犯罪人再犯可能性的“通识性”指标。将上述指标明确纳入社会危险性评估指标体系有利于评估主体准确客观地评估犯罪人的社会危险性。第二，将“释放后对所居住的社区的影响”从评估指标中剔除。鉴于《反恐怖主义法》第30条第一款规定的“释放后对所居住的社区的影响”针对的是犯罪人以外的其他人的初犯可能，而《反恐怖主义法》第30条规定的犯罪人的社会危险性指的是犯罪人再次实施犯罪行为的盖然性，两者之间没有关联性，且将“释放后对所居住的社区的影响”用于评估社会危险性的做法有“物化”犯罪人人格的嫌疑，因此，建议将“释放后对所居住的社区的影响”从《反恐怖主义法》第30条第一款规定的评价犯罪人社会危险性的指标中剔除。
（二）建立针对安置教育建议的中立第三方审查机制
改变执行机关既提出安置教育建议，又对安置教育建议进行审查的不合理的审前诉讼构造，构建中立第三方审查机制，即执行机关提出的安置教育建议必须经过中立第三方的审查，经审查同意的，启动安置教育审理程序。未经审查或者审查不同意的，不得启动安置教育审理程序。为确保审查的公正性，应由司法机关进行审查。
在现行制度下，由司法机关进行审查，有两条路径可供选择。一条路径是由法院进行审查，即在审前程序中，设立专门负责司法审查的法官——“审查法官”。审查法官既有权发布有关授权实施强制性侦查措施的许可令状，还有权对追诉进行审查。[20]289；另一条路径则是由检察院进行审查。
参考文献：
[1] 徐持.《反恐怖主义法》中安置教育的性质辨析与制度构建[J].法学杂志，2017，（2）：20-29.
[2] 张桂霞.反恐法中的安置教育制度研究[J].湖北警官学院学报，2017，（5）：34-40.
[3] 张帆.安置教育法律问题探析[J].江西警察学院学报，2019，（2）：72-77.
[4] 毛振东.安置教育的司法适用问题探究——以大陆法系保安处分为视角[J].公安学刊，2018，（6）：75-81.
张 帆
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