分类：论文范文 发表时间：2021-03-18 09:59
摘 要： 政府会计信息披露作为一种特殊的治理机制，对政府治理活动和国家治理能力现代化发挥着天然的基础性作用。然而，目前不可回避的是，政府会计信息处理技术落后，客观上存在着政府不同职能部门之间形成的数据烟囱,这导致会计信息难以在政府治理活动中交互共享。在“大智移云物链”视域下，以企业财务共享服务的经验为借鉴，构建政府财务共享是解决问题的关键。在政策引导和顶层设计之下，立足财务转型，培育核心团队，借助外部专业机构的力量，将政府财务共享建设分阶段分步骤落地实施。
关键词： 政府财务共享；治理能力；财务转型；顶层设计；专业机构
引言
在我国改革开放步入深水期之际，2019年11月12日, 中国共产党第十九届四中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”与 “社会主义制度”在并行的高度再次提出，这无不彰显出，提升国家治理能力问题，已然是当下我国社会一项极其重要而关键的政治命题。
对于国家治理问题，纵览当前的研究，其成果可谓丰硕，但一般大多集中于政府治理机制、治理结构、治理评估等如何改进方面，同时，应用大数据管理，通过政务平台技术，重塑政府流程，调整政府治理关系,优化政府治理结构等的一些研究，也涉及较深。然而，百密之中仍有一疏，对于在“大智移云物链”时代，会计信息化主流趋势下，基于政府会计视角，从构建财务共享层面，如何助力国家治理，提升其治理能力问题的探讨却浅尝辄止，鲜有深度讨论。
一、政府会计发挥国家治理功能的机理
国家治理是个大问题，是对当前我国改革开放步入深水期之际所面临的发展瓶颈问题的新概括，从治理主体维度理解，分为政府治理、市场治理和社会治理三类。其中政府治理处于核心地位,是国家治理能力现代化的重要推动力量。[1]
政府会计是会计学的一个分支，是用于确认、计量、记录政府单位受社会公众委托在管理国家公共事务活动中所涉及的资金运动、国家资源、国有资产等的变动情况，报告政府单位履行受托责任的一种专门会计，其相关会计信息的核心效应是为政府单位主体在政府治理等活动中进行决策提供数据支持。如政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力筹集并使用财政类资源，包括财政预算资金、预算外资金以及含国债在内的各类债务性资金等等。这些财政类资源如何筹集并合理使用，需要在掌握信息的基础上，进行有效的实质性判断。[2]
政府会计信息披露, 天然具有治理功能，可以释放政府内外部信息不对称影响。
政府会计管理的主要对象，其一是预算资金流转，包括预算资金计划，收支结余、使用绩效等，目标是实现预算资金使用效益最大化；其二是专项项目、民生项目、危机事件等的财务运作，如基础设施投入、社保扶贫资金投入、环境治理投入、公共投资支出等。还有当突发性、破坏性和不确定性的自然灾难、疫病突袭及恐怖活动等一些危机事件发生时，政府通常采取资金拨付、减免税费和节支贴息等一些措施, 对事件的处理给予大量人力财力物力的投入等等。在政府活动中，政府管理者拥有对上述各项资金运行的直接控制权、支配权，而政府在行使这些权力时，可利用先进的会计信息系统披露政府治理中基本物流和价值流信息，满足社会各界的知情权、参与权、表达权、监督权，满足社会各界对了解与评判政府治理状况的信息诉求。
政府会计信息披露，还是上级政府单位考核下一级政府单位绩效的基本依据。
会计因受托责任而产生。受社会公众委托，政府代表国家对社会公共资源进行配置管理，对公共资金行使使用权力，这些均体现出政府会计中资源的委托方和受托方之间形成的受托责任关系。因此，政府的履责能力，备受委托人关注，这也使得政府绩效评价成为公共受托责任的核心和归宿。但这里要强调的是，基于政府治理视角，对于政府绩效评价而言，其重点并不在于评价本身，而更在于其评价所带来的预期后果，对政府行为的一系列引导与约束效应，使之反作用于政府管理者的行为取向,引领其在政府治理中，重视决策能力、治理效果、执行绩效和治理贡献，驱动政府治理能力提升。[4]
二、政府会计效力于政府治理在信息处理技术上应直面的阻力和历史机遇
（一）政府会计效力于政府治理在信息处理技术上应直面的问题
政府会计作为一种管理活动，通常在经历了其自身的运行轨道之后，最终都会从资金价值上体现出来，回到政府财务报告的层面上。所以政府会计信息常常是政府治理活动的晴雨表，潜移默化之中，广泛深入自然地介入政府治理活动中，发挥着政府治理的功能。
不过，这里不得不正视的有这样一个问题，即政府会计从工具论角度看，其本质上又是一个信息工具，它依附于特定的外部环境而存在。
回顾我国现代会计发展的历史 , 可以看到一个引人注目的现象，每一次会计的变革，无不受外部环境的推动。从20世纪90年代开始，我国经济改革开放，驱动了会计制度的变迁，引发了会计核算体系变革，从会计准则上从与西方接轨，到与西方趋同，再到与西方持续趋同；同时又因计算机、互联网的出现，推动了会计处理技术变化，会计处理手段由传统手工核算，到会计电算化（20世纪80年代），又到企业财务共享（2000年初）。这一系列的会计变革，使会计对管理的促进作用，愈来愈强大，特别是当今“大智移云物链”时代，集团公司实施的企业财务共享，更是使会计实现了一种工业化革命，并呈现出管理效率的乘数级效应，成为驱动企业发展的重要引擎，也对经济增长和国家治理发挥重要的创新引领作用。
集团公司财务共享的基本内容为：其一，依照会计循环对财务组织进行重新划分；其二，把所有会计耗时耗力的基础业务集中起来，经过流程再造、标准化和专业化分工，固化到信息系统中间，再通过智能化技术应用，提升财务处理效率；其三，把操作和管理分离，形成业务财务，让解放出来的会计人员，嵌入企业的经营单元中，建立业务财务，研究预算内容，精于成本控制，把财务数据变成信息，发挥管理会计作用；其四，转变财务人员工作方式，把财务创造的信息转化成知识、凝结成智慧，布局战略财务，帮助企业实现财务转型[7]。目前，财务共享的理念与服务，在世界500强企业和国内大型国有企业集团中，已经广泛应用并取得公认的好评。[6]
与之相比, 目前我国政府会计信息处理技术则相对落后，许多方面还存在问题。
1. 信息处理技术问题。大多数行政单位，政府会计信息处理技术处于初级阶段，甚至一些单位仅是最基本的会计电算化，仅能进行会计核算制度下收付实现制的会计核算和报表编制，无法满足政府会计“双体系”功能系统的要求，比集团企业会计信息处理技术落后了近20年。
2. 系统支撑问题。各级政府单位使用的财务软件简单，执行标准不统一，各自独立运行，无法实现对其政务流与财务信息流的全过程连续监控，内控机制无法完全深入政务活动的各个环节，信息孤岛问题突出，审计受限严重。
（二）改革政府会计构建政府财务共享的历史机遇
纵观以上政府会计核算存在的问题，无不惊奇的是，所有这些问题，恰恰和我国企业当初建立财务共享的背景，如出一辙。这种现状实则意味着政府会计改革的重要驱动因素已经显现，借鉴集团公司会计改革经验，引入财务共享模式对政府会计核算技术进行升级再造已经成为可能。
集团公司财务共享服务建立的前提，一般有以下几点要求：（1）财务共享服务，通常情况下，适用于一些分支机构数量较多，且有一定规模以上的组织单位,而且规模越大，财务共享的规模经济效应才能够更有效地显现；（2）该组织业务量大，可标准化程度高，会计目标一致；（3）该组织有一定的信息化基础；（4）该组织下的各级单位会计核算基础基本一致；（5）该组织有财务转型的诉求。
将政府会计主体与集团公司会计主体就以上方面比较，可以看到有极大的趋同性。
在我国,行政单位大多呈现出纵向的多层级分布，且分支机构众多。例如，中央设立财政部，各省市设立省级市级财政局；中央设立国家税务总局，各省市设立省级市级国家税务总局。行政主管部门通常是一级预算单位，其下属单位是基层(二级或三级等)预算单位，虽然这些单位机构众多，但同质性较强，业务量较大，可标准化程度高，且会计管理目标一致。以国库集中支付管理为例, 为避免财政资金大量沉淀在国库之外，有利于国库统一调度使用，财政取消了财政专户资金，并规范财政资金的拨付渠道,所有的资金必须统一存放国库和统一从国库支付。各级预算单位，对资金账户的管理目标基本一致，常常强化大额资金的预算管理与审批管理，重视降低预算执行偏差率和提高预算执行的准确性，以减少无效资金的沉淀，有力监控国库资金的余额不足问题，特别是对往来资金的动态进行监控和预警，提高预算资金的风险防控。[3]
至于行政单位的信息化基础问题，近年来，在国务院、财政部多次部署下，政府单位建成了覆盖全国、整体联动、省级统筹、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系，逐步实现了互联网与政务服务深度融合，一定程度上实现了部门间数据共享，也积极运用信息化现代技术手段加强内部控制，这为政府财务共享建设提供了很好的平台基础。
对于各级政府单位会计核算基础和财务转型的诉求问题，从2019年1月1日起实施的我国政府会计制度改革，更是应时而至。目前各级政府单位开始使用新的政府会计准则与制度。新《政府会计制度》要求，政府会计核算采用“双体系”制度，即“双功能、双基础、双报告”会计模式，亦即将政府预算会计和财务会计既适度分离，又相互衔接，在同一会计核算系统中实现了财务会计与预算会计双重功能，其中一套按权责发生制为基础, 通过对资产、负债、净资产、收入和费用五个要素进行财务会计核算，另一套是按收付实现制为基础，通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算。尤其要说的是，这一改革使目前各级政府单位原使用的基于收付实现制为基础的会计软件对“双体系”的核算要求，完全是无所适从，会计处理技术改革迫在眉睫。这使得财务共享现代会计信息处理技术应用呼之欲出。
传统文化中有“道无术不行”的说法，其实，道无术不行，术无道不远，欲成大器必须道术结合。仅就政府会计而言，政府会计核算的“双体系”制度是“道”，“财务共享”是“术”，“道”和“术”完美统一起来解决政府会计信息的收集和处理问题，定会创造有效制度和先进方法的和谐共存，推动政府会计升级，助力政府治理能力提升。
三、构建政府财务共享的路径选择
当政府会计“双体系”制度，遇上 “大智移云物链”等新兴技术手段加持财务共享时，无疑是给政府会计插上了翅膀，促使政府治理活动，与时俱进，充满生机活力。然而，政府单位如何构建财务共享？其路径选择怎样落地？
从目前实际情况看，我国政府财务共享建设已有了一些初步的实践，而且其中也不乏先进性和代表性的案例，如中华人民共和国工业和信息化部，在2019年就率先尝试，首次在中央政府部门建立财务共享中心，首次在电子政务平台嵌入财务内控系统，首次运用自主可信技术搭建政府财务云平台，在国内对如何构建政府财务共享，起了开创先河的示范性作用。
（一）工信部财务共享建设的概况
1. 工信部的基本情况简介。中华人民共和国工业和信息化部，简称工信部，是根据2008年3月11日国务院公布的机构改革方案组建的国务院直属部门，下属单位包含众多的机关司局和地方通信管理局。该部的主要职责是：负责拟订、实施行业规划、产业政策及相关标准；监测工业行业的日常运行；推动重大技术装备的发展和自主创新；管理通信行业；指导推进信息化建设；协调维护国家信息安全等等。
2. 工信部建设政府财务共享的背景。工信部下属单位数量众多，呈复杂的纵向金字塔形。构建财务共享之前，在工作机制层面，信息层层上报，逐级汇总,其加工处于半手工状态；在系统支撑层面，下属各单位财务系统相对独立运行，各系统间数据标准各有一定差异；在财务队伍层面，人员素质存在信息技术、财务知识短板和薄弱环节。这种现状使得单位治理在内控、对下属单位预算的垂直监控、对审计风险控制等方面的效率不尽如人意。
此外，近年来针对信息化建设和政府治理问题，国家政策紧锣密鼓，如财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》、“十三五”规划纲要、国务院 《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、国务院《降低实体经济企业成本工作方案的通知》，都对政府单位加强内控、推动政府信息系统和公共数据资源互联开放共享等提出了要求。
另外，从2019年1月1日起，我国实施政府会计制度改革，政府会计核算采用“双体系”制度。这一改革给中信部原使用的基于收付实现制为基础的会计核算系统带来极大的挑战。
鉴于以上种种，为切实贯彻国家大数据战略，落实国务院工作部署，顺应政府会计制度改革，工信部一改平时对财务的碎片化改革，系统部署并着力实施了财务共享建设项目。
（二） 构建政府财务共享路径选择思路的启示
工信部财务共享中心项目的建设，可称得上是一个探索与落地、突破与变革的过程，实现了用智能连接财务、用流程助力高效、用数据汇聚资源的财务转型实践，为政府单位构建财务共享探索出了可复制可推广的经验，也对政府单位财务共享构建路径选择起了示范作用。
1. 加强政策引导，重视顶层设计。构建政府财务共享，政策制约是前提，一把手重视是根本，顶层设计是关键。
政府财务共享项目是一把双刃剑。通过应用信息化手段和对财务流程再造而建设的政府财务共享项目，在推进业财融合、降本增效，构建以大数据为特征的管理会计，增强政府财务管理效率，提升政府治理能力等方面能产生巨大的优势效益,这必定会引发管理者的兴趣,并且积极主动尝试推动该项目的应用工作。
但是，与此同时，构建政府财务共享，也是一种创新，是一场财务革命，这势必会影响到政府单位现有的组织架构、财务制度、操作流程和人员素质能力要求，而所有这些又不可避免地会触及政府现有官员及各级管理层的内部利益格局, 堵住一些“灰色地带”,这不仅会使得领导层某些自由财务权力丧失，即使是一般管理者和财务人员，也会影响其自身既定利益的稳定性。
此外，构建政府财务共享，建设成本高，沟通成本大，各管理层级协同配合要求严。以上种种都会使构建政府财务共享项目，阻力重重。
那么如何寻求突破方法呢？解决的策略可考虑以下两个方面：
其一，发挥财政部门的服务、沟通、协调、制约作用，加强政策引导。
政府会计处理技术改革的主旋律应是一种政府主导的制度变迁，是一种制度建设不断地“破”与“立”的过程。从监管主体来看,财政部是全国主管会计的政府监管部门, 对政府会计改革所起的引导、服务、沟通、协调、制约作用，不可小觑。故在《会计法》和政府会计制度的修订方面，可努力尝试做一些积极的探索，营造良好的制度环境，明确政府单位实施财务共享服务建设的主体责任, 鼓励或要求政府单位推行财务共享服务应用，为行政单位建设财务共享扫除制度性障碍，使政策制约发挥积极作用。
其二，明确财务共享项目归属于“一把手”工程的领导属性，重视顶层设计。
对单位政府会计实施改革，构建财务共享服务，表面上看是财务的事，主管财务的领导应该负责，但其实它是一个系统工程，具体实施动静大，会涉及政务权力重组，涉及各方利益，所以非“一把手”领导而不能为。行政单位要建立财务共享服务中心，要充分认识到区别于领导班子一般成员的“一把手”的特殊属性，得到“一把手”对此项改革的充分重视、认可和支持，在战略上，进行全面部署, 防止改革碎片化现象，突出顶层设计与系统推进;在战术上，认清改革所面临的各种困难, 采取渐进调试和泥泞前行的推进方式，一步一个脚印稳扎稳打向前走。这关系到项目的成败。
2.政府财务共享项目宜借助外部专业机构的力量采用招投标方式落地。构建政府财务共享，其建设路径一般有两种：一种是自创，另一种是外包。如何选择应慎重而行。目前据企业和政府等众多单位财务共享中心项目的建设经验，采用外包建设不失为一种很好的选择。
财务共享项目建设，是一个系统的、高技术含量的大工程，一般需要硬核条件支持。例如：首先需要高水平的信息化系统平台；其次，需要设计财务组织架构，梳理会计业务流程，梳理业务表单、业务类型及会计科目三者之间的匹配关系，规范界定共享后财务会计与预算会计的处理规则，着力内控系统及绩效分析系统落地等；再次，需要进行系统开发与测试、打通相关业务系统与财务系统间的接口关系,进行接口开发与联调，进行试运行及上线系统运维等；最后，需要编写各项制度手册，进行人员培训。如财务共享中心岗位说明书、财务云平台系统操作指南手册，报销制度，审核细则等。所有这些使财务共享项目开发建设难度极大，一般非具有专业财务知识与软件开发能力的高素质复合人才团队所为，不能使项目真正落地。
让专业的人做专业的事， 既避免了某些事情不好为的尴尬，更能有效发挥2+8的效益。采用这种方式，政府单位无需为该项目建设投入大量人力，上述一系列问题均由外部专业机构提供专业服务。
参考文献：
[1]周曙光.基于国家治理主体视角的政府财务报告应用研究[J].财务研究，2019（5）：29-34.
[2]李敬涛.陈志斌.国家治理现代化视阈下的政府会计治理效应[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2016(2): 40-46
[3]张庆龙.行政事业单位推行财务共享服务的相关探讨[J].财务与会计，2019(12)：53-57.
[4]徐经长，何乐伟.以政府会计改革助推全面绩效管理[J].中国行政管理，2018（6）：123-127.
王彩霞1 , 刘小莉1 , 任婷钰2
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