分类：论文范文 发表时间：2021-03-03 09:53
摘要：随着我国城市化进程的快速推进，人流、物流、信息流、技术流等各种要素高度积聚在城市复杂有限的空间里，城市正逐渐演变成一个庞杂、脆弱的运行系统，尤其在超大城市管理中面临的新问题和新挑战更加复杂严峻，对城市管理者的能力提出更高的要求。社区是城市的细胞和基础，它的安全有序运行是城市整体安全的基石和基础。当前，在精细化管理的框架下研究社区安全风险治理基本构成要素，结合上海L街道社区“大脑”建设的实践，探讨当前城市社区安全风险精细化管理中存在的问题和不足，分析优化超大城市社区安全风险精细化管理的路径，具有重要现实意义。
关键词：超大城市；社区安全风险；精细化管理
一、问题的提出
近年来，随着我国经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，城市规模日渐扩大，大量人口涌入城市，各类生产、生活要素高度集中，城市日益成为一个人、财、物、信息等要素不断流动且相互联系的复杂系统，城市在给人们带来便捷、丰富生活的同时，也不可避免地聚集了大量自然的、人为的风险因素，威胁着城市安全稳定运行和民众生命财产安全。城市社区是居民生活的基本空间载体，承载着居民的基本生活需求，社区也正显示出“人口密度大、流动性和异质性强、多层次诉求不一”的特点，各类风险叠加交织，矛盾凸显，多种风险隐患交替出现，给社区居民正常生产生活带来潜在的威胁。如2018年7、8月份4次台风登陆上海，造成社区多处积水、内涝，严重影响市民正常的生活；社区频发的群租房、老年独居屋的“小火亡人”事故；尤其2020年初突如其来的新冠疫情暴发给基层社区管理带来诸多挑战和压力。这些事件或事故的发生考验着城市管理者驾驭风险和应急响应的水平和能力，如何积极发挥政府功能，健全完善各类体制机制，广泛动员各种资源，及时有效精确地防范社区安全风险，保障超大社区安全有序和优化服务，进而提高城市生活品质和温度是新时代城市管理者必须思考的问题。
二、理论溯源：社区安全风险精细化管理的基本遵循
精细化管理的理念最先来源于企业管理，其国内主要代表人物之一汪中求（2004）提到“精者，去粗也，不断提炼，精心筛选，从而找到解决问题的最佳方案；细者，入微也，究其根由，由粗及细，从而找到事物内在联系和规律性。”[1]同时，他还提到精细化管理是指通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，把“精、准、细、严”的要求落实到每个工作流程、每个岗位的职责要求、每个人的行为规范，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。[2]这种精细化管理的理念引起学界广泛的反响，很多政府管理者、学者开始研究政府精细化管理的问题。其中，政府精细化管理的倡导者温德诚（2007）在《政府的精细化管理》一书中指出，所谓政府精细化管理就是以科学管理为基础，以精细操作为特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一种管理方式。[3]他还提到精细化管理要求一个良好的政策制定与落实的环境，这个环境需要政府与群众共同努力来创造和维护。黄刚（2010）认为，所谓精细化，“精”是指管理关键环节，“细”是指关键环节的主要控制点，精细化管理就是系统解决管理过程中的各关键环节及其主要控制点的匹配性。[4]刘明君、刘天旭（2010）将政府精细化管理分为四个层面：管理理念、基本方法、技术与工具、具体运用，从认识到实践给予精细化管理更为明确的解释，并提出精细化管理的核心理念就是精、细、准、严。[5]洪培源（2016）认为，所谓精细化管理，其源自现代企业管理研究领域，它指的是企业在规范与标准化生产的前提下，就其生产、管理进程予以合理有效的改进优化，达到生产管理流程与企业结构的进一步标准规范化，从而实现减少企业管理成本与提升工作管理效率的目的。[6]从以上分析来看，精细化管理过程至少应包括人性化的目标、精细化的理念、标准化的流程、规范化的运行、智能化的支撑、高效化的取向等基本要素，实现精细化管理必须要有精细化文化、规范化制度和智能化技术的支撑。
结合城市精细化管理的理念和思路，超大城市社区安全风险精细化管理的基本要求体现在以下几点：
（一）风险管理主体多元化。精细化管理对社会化治理格局提出了明确要求，强调多元主体共治，坚持政府主导，社会协同，共同治理，发挥多种主体的功能。同时，可以运用市场力量，采取购买服务与服务外包的方式提高风险管理水平，在激发市场活力的同时，使政府自身有精力做好决策与服务；在社区安全风险治理中吸纳公众、社会组织、企业等多元主体参与，实现风险管理主体立体化参与模式。
（二）风险识别过程智能化。现代信息技术的发展为精细化管理带来了机遇，也为风险管理提供了前所未有的支撑。风险识别如果仅依靠人工传统方式，不仅效果不佳，而且给工作人员造成很大负担。政府运用智能化手段进行风险识别，提高风险感知能力，可以缩短管理周期，使风险识别更加精确、精准，用智能化推动精细化，用大数据提升风险治理能力和水平。
三、个案分析：上海静安区L街道社区安全风险精细化管理的创新实践
上海静安区L街道位于静安区（原属于闸北区，静安区和闸北区于2017年合并为新静安区），始建于20世纪80年代，是一个住宅小区集中的纯居住社区。L街道人口较多，风险种类繁多，风险隐患点分布广泛，仅靠传统人力排查、监管的老办法难以达到城市管理“像绣花一样精细”的要求，也无法满足民众对美好生活的需求。为深化落实上海市提出的“绣花管理”要求，2017年底，L街道抓住静安区委、区政府促进城市管理与社会治理试验区的机遇，在全区率先实施“社区大脑”工程，依托街道原有城市网格化中心，进行技术革新，升级改造，着力推动大数据、物联网等新一代信息技术与城市管理深度融合，努力实现智慧治理和精准治理，进行体制机制创新，深入推进社区安全风险治理工作。
（一）积极搭建平台，完善社区安全风险治理体制。一是建立以“社区大脑”联合指挥中心为枢纽的综合性指挥平台。街道以网格化中心为基础，整合综治中心、应急中心、物业管理中心、民生保障中心等职能和人员，并将城管、公安、环卫、市场、交警等管理力量相对集中办公，将原先分散在各个口子的城市管理事件数据集中在“社区大脑”之上，构建一个口子汇集、一个口子派单、一个口子跟踪、一个口子考核、一个口子督办、一个口子指挥的联合指挥中心，“社区大脑”联合指挥中心24小时不间断运行，初步实现“全覆盖、全过程、全天候”管理模式。二是健全以街区网格为关键的实体执行平台。L街道为更好完成综合类处置任务，在区网格划分的基础上，根据街道人、物、资源等要素分布的实际情况，划分了四大街区，并以此组建了四个街区工作站。按照“人进网格、责任到人”的要求，将各职能部门和条线队伍下沉到街区网格，实现常态化管理和服务。三是完善以居民区网格为基础的辅助工作平台。在居民区层面，按照党建“三三制”划分了三级网格组。由居民区党总支书记担任大网格组长、居委会主任和社区民警担任副组长，物业公司经理、业委会主任、义务干部作为骨干成员，搭建社区共治平台。然后按照基层党支部划分次网格，一个党支部作为一个次网格，以楼组为基石的党小组为小网格。至此，在居民区形成三级网格平台。对于楼栋堆放杂物、私拉电线充电、侵占消防通道等存在安全隐患的问题，支部小网格精确聚焦，即查即处，将小区管理矛盾和问题化解在基层神经末梢，真正实现重心下移，力量下沉，把风险与隐患解决在基层和社区。
（二）加强协同共治，构建社区安全风险多元治理主体。一是党建引领。L街道积极创新党的组织设置，党工委率先打破按身份和编制设置机关党组织的传统壁垒，紧紧围绕街道“三公”职能，成立了新的机关党总支，下设“公共管理”“公共服务”和“公共安全”三个党支部，促进机关党员干部围绕街道中心工作创先争优。在居民区层面，形成了“1+5+X”资源整合型党建工作模式，“1”指的是社区党总支书记，“5”指的是“居民区党员主任、党员民警、业委会或物业公司党员负责人、区域单位党组织负责人、群众团队党员负责人”，“X”指的是与居民区工作相关的其他各种组织和力量，然后通过将“支部建在楼上”的“三三制”工作平台发挥党员带头作用，整合资源，将矛盾问题化解在基层，缩短“管理路径”。二是部门整合。为提高应急响应与处置能力，“社区大脑”指挥中心把各条线执法力量整合集中办公，打破以往各职能部门各自为政、单打独斗的局面，实现在社区大脑指挥中心下统一汇集信息、派发工单、跟踪处理、绩效考核、督促办理、指挥协调。三是购买服务。L街道根据自身实际情况合理规划4个街区后，为保证常态化的风险防范落实到位，以招投标的方式专门聘请了上海某物业管理有限公司为其提供专职化街面网格巡查员，8名网格员分属4大街区，对街面进行全区域、全过程、全时段的巡查，发现问题及时上报。四是公众参与。在社区层面，由党员、楼栋骨干、热心居民所组成的志愿者团队开展“防火、防盗、防矛盾激化”的群防群治常规性工作，对社区每天进行定时巡查，及时排查风险隐患，发现矛盾纠纷，通知物业公司和居委会协商解决；L街道又派出2名街道社工和2名市场公司人员对小区进行叠加式巡查，力求巡查范围不留死角、不留缝隙（图1）。
（二）L街道社区安全风险精细化管理存在的短板
在分析基层社区安全风险精细化管理取得成效的同时，也发现社区安全风险精细化管理中存在一些短板，也影响了社区安全风险治理工作的成效。具体如下：
1.风险等级的评估标准尚未统一，造成人力资源成本上升。L街道社区大脑的神经元系统把城市管理的问题转化为信号，传递到网格化中心，网格化中心再把相关信息传递给不同的部门或居委会，使得有责处置的单位在第一时间发现并处置。这些感知设备自动采集所形成的数据是对原有仅依托于巡查人员发现并记录数据的补充，一旦场景环境发生变化，超过感知设备的阈值设定，就会有报警“信号”传达至社区大脑指挥平台，告知值班人员数据异常，需要加以警惕。以前“人力不能及时发现的问题”有了信息提示，对各类风险隐患来说，这无疑会提高处理效率，降低风险转化为事故的概率，但是如何对每项数据报警阈值进行精准的把握和确切的设定，使得各个应用场景的报警有效，避免误报情况发生是极其关键的，因为“信号”产生并不意味着“事件”发生。比如，为了防止消防通道被车辆乱占，L街道针对重点地段安装了地磁，若有车辆侵占消防通道，社区大脑指挥平台便会接收到报警反应，指挥平台需联系物业公司或者居委会，寻找到车辆主人，对该车辆进行劝离，保障消防通道通畅。但在实际工作中，值班人员联系有责人员进行处置过程中，该车辆或许已经离开，即只是在此做了短暂停留的情况并不少见。即使根据车辆停留时间长短进行提示，而时间又设置多久比较合适，不至于浪费人力物力。风险提示是十分必要的，但更为重要的是合理设定阈值、明晰事件生成规则，从而提高提示效度。目前，感知设备所采集的数据自动形成可以为人们快速理解并响应的事件的生成规则仍然缺乏较为明晰的标准和定义，导致对事件产生规则的判断逻辑各异，由此带来处置标准不一，人力浪费等问题需要进一步思考。
2.基层政府承接能力有限，风险治理考核机制有待完善。新技术的应用一方面使得政府为民众提供了精细化的安全保障和服务措施，另一方面由于诸多此类事件以前并未纳入政府职能部门的日常工作范畴，因此对于问题出现后政府的应对及处理能力，如对响应机制、处理流程、联勤联动等都提出了现实挑战。比如当感知设备发出警报信息生成事件以后，首先是派遣问题——一是通过哪种渠道派遣更具备合理性和高效性。二是派遣给谁：社区内的事件，是派遣给物业经理，由经理协调处置，还是直接派给当时值班的保安等。其次是处理问题——假使乱停车问题派遣给保安后，是由保安劝离还是由他报给其他职能部门对口处置。再次是核查问题，传感设备进行风险预知和提示只是第一步，问题处置后需要核查继而结案，如果依然采用人工方式派处置人员去现场复核，一定程度上并没有减轻工作人员的负担；最后是考核问题，区级对街道的考核中有一项指标是问题的“提前发现率”，在调研中经访谈得知，为了提高事件提前发现率，L街道网格员的上班时间要早于正常工作时间，通常要在区级巡查以前完成工作。因为一旦问题是被区级巡查发现而街道没有发现或者街道巡查发现问题的时间晚于区级，哪怕两者同时发现一处问题，但区级巡查上报的时间早一秒钟，街道都是要在考评时扣分的，这样的考核方式虽然督促街道及时认真发现问题，但也让其疲于应对上级考察，巡查工作目的性扭曲，考核方式也不尽合理，加大了基层政府的压力。
五、路径优化：超大城市社区安全风险精细化管理的发展趋势
通过个案分析看出，L街道社区安全风险治理在取得成效的同时，仍然存在一些短板，与社区安全风险精细化管理的目标尚有差距。结合社区安全风险治理框架和要求，应积极探索优化超大城市社区安全风险精细化管理的路径，为提升超大城市社区安全风险治理能力和水平提供保障。
（一）明确目标，提供更加满意的公共安全产品。新时代社会主要矛盾发生了重大变化，人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾。因而，幸福感、获得感和安全感成为衡量美好生活的重要标志。为了适应当前社会管理和民众对美好生活追求的需要，超大城市社区安全风险精细化管理的目标必须是为居民提供更多满意的公共安全产品，让市民社区生活更安全、更和谐和更宜居。社区安全风险精细化管理的逻辑起点就是人性化和便捷化，通过精细化的管理，在第一时间发现社区可能存在的风险和隐患，及时有效采取精细化和周密的管控方案和措施，将风险和隐患控制在萌芽状态之中，从源头上消除社区安全风险和危机事件，为市民提供优质满意的公共安全产品。
（二）多元参与，促进社区安全风险治理过程精细化。通常政府在社区风险治理工作中具备主导力量优势，它是化解社区风险的主要力量，但由于资源的限制和政府能力有限，在面临各种复杂的社区风险时，政府的力量时常不能完全满足日益复杂风险治理的需求。为弥补政府治理风险的失灵，社区安全风险治理需要动员市场、社会和其他力量等多元治理主体的共同参与。与政府部门相比，市场主体对某些种类的安全风险更具敏锐感知的能力，追求利益最大化的目标导向让私营部门拥有独特的市场灵活性、变革精神以及与时俱进的意识。社区安全风险治理实践可以借鉴和引进私营部门在风险识别发现、分析决策、处置优化等阶段的成功的经验和做法。同时，基层社区的社会组织、非营利组织等社会力量同样是风险防控的重要利益相关者，发挥社会组织专业性、规范性、独立性及深入基层的优势，使其能够在风险识别、宣传教育、能力培训等活动中给予支持。这个过程的实质是“休戚与共、相互依存的风险防控主体通过资源交换、知识共享和目标协商而进行的集体行动过程”。社会主体依据各自的优势资源在风险治理体系中发挥作用的同时，还可以在资源和信息交换的过程中进行相互监督，以免任何一个主体脱离风险防控的目标。[7]在基层社区安全风险治理中，实现多元主体共同参与社区安全风险治理，提高社区安全风险共治共享的水平，让安全成为社区多元主体的命运共同体。
参考文献：
[１]汪中求.细节决定成败[M]. 北京:新华出版社,2004.
[２]汪中求,吴宏彪,刘兴旺.精细化管理 [M].北京:新华出版社,2005.
[３]温德诚.政府精细化管理 [M].北京:新华出版社,2007.
[４]黄刚.对目前政府精细化管理认识上的几种误区分析[J].管理观察,2010(23):339-340.
魏 筝
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