分类：论文范文 发表时间：2020-12-14 09:48
摘 要：公共管理理论认为，协商治理是通过协商与对话协调不同利益主体间关系的一种治理方式。如何将协商治理理论适用于村民自治并破解当下村民自治之困境，对于中国特色社会主义民主政治建设具有重大的理论和现实意义。协商治理理论嵌入村民自治，其目的是化解行政化的村民自治与自主性的乡村协商治理间的“摩擦”。推进的路径在于精准定位乡村治理的价值、主体与权能边界，整合乡村协商治理进程中多元主体间的利益，科学创设选举民主与协商民主的协同发展机制。
关 键 词：协商治理；乡村治理；村民自治；协同发展机制
当前，我国正朝着适应新时代发展要求的现代化国家迈进，但“三农”问题始终是 “难解之题”。改革开放40多年，也是乡村改革的40多年。一方面，肇始于1978年安徽省凤阳县凤梨公社小岗村“大包干”的做法，释放出了农村改革势在必行的强烈信号。1982年1月1日，中央出台了第一个“一号文件”，确立了“包产到户、包干到户”的社会主义集体经济生产责任制。此后，家庭联产承包责任制得到不断巩固和完善，农民迅速解决了“温饱问题”，乡村社会开始走上富裕的发展道路。另一方面，为避免经济改革先行而出现乡村失序现象，20世纪80年代人民公社体制废除后，“村民自治制度成为农民自下而上创造的与国家自上而下改革相结合的产物”。［1］
关于村民自治，学界开展了广泛研究。有学者认为“村民自治的研究范式应从‘价值——制度’转向‘形式——条件’”；［2］有学者提出要改变村民自治的架构层级，“行政村规模较大、人员太多，不适合自治的开展，以自然村或村民小组为自治单位较为适宜”；［3］有学者认为“自治主体的责任缺失是村民自治实践的重要掣肘”；［4］也有学者认为“村民自治体可以适度下沉，将自治体区域与人口覆盖范围适度缩小，将现有自治体分解为多个自治体，促进村民自治的有效实现”。［5］长久以来，对于村民自治关切更多的是民主选举，热点囿于“贿选”“选举程序的合理性”“选举结果的公正性”等方面。揆诸现实，单向度强调民主选举，由此引发的乡村社会问题越来越多，自治质量并没有与乡村经济社会发展相适应，而是呈现出典型的“强发展——弱治理”格局。村民自治在一定程度上推进了乡村社会民主政治建设，但在实际运行中也存在一定困难。村民自治面临来自自身发展的内部困境，已经呈现出边际效益递减的趋向。笔者认为，就村民自治而言，既不要急于改变问题的研究范式，也不要就此下结论改变自治层级，更不必在自治主体尚不明确的前提下界定责任。当前，需要尝试在横向上对村民自治的内涵进行拓展和优化。本文提出将协商治理理论嵌入村民自治，其立足点包括两个方面：理论上，立足我国农村问题与现象的基本认知，建构乡村社会多元主体协同共治的基本预设，启发乡土理论的产生与创新；实践上，剖析当下我国村民自治问题之所在，以问题倒逼改革，有效整合乡村利益，化解社会矛盾，实现乡村社会的稳定与发展。
一、村民自治面临的困境：协商治理理论嵌入村民自治的“不适”
党的十一届三中全会以来，村民自治成为新的乡村治理模式。1980年2月，广西壮族自治区宜山县（现为宜州区）果作村85户农民代表无记名投票选举产生新一届村委会，被视为开启了村民自治的先河。1998年，国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》），此后在2010年10月、2018年12月进行了全面修订，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治成为当代中国乡村民主政治的基本制度设计。但实践中行政权力下沉，政府行政主导的“行政吸纳”色彩在村民自治中体现得较为明显。
协商治理理论有效适用于村民自治的“不适”之处在于：从主体来看，村民自治的主体是广大村民，呈现“扁平化”的治理结构。协商治理提倡主体多元化，但发挥主导作用的更多是政府，呈现“自上而下”的治理结构。从政治权力运作看，村民自治的本质是一种社会公共权力而非国家权力，只能归属于广义社会政治范畴，体现的政治属性表现在“草根性”和“自主性”上。这种差异带来了行政化的村民自治与自主性的乡村协商治理间的“摩擦”，主要体现在以下三个方面：
（一）乡镇政府的“管控”与村民委员会的“自治性”
乡镇政府倾向采取行政方式，通过下达行政命令、红头文件落实、会议传达等完成上级政府下达的指令性任务。“管控”主要表现为对村人事的管控。对村干部人事管控包括指定村委会候选人，任免、撤换村委会成员，绩效考核村委会干部。此外，还采取任命村委会主任为村党支部书记的方式加强对村委会主任的约束。乡镇政府对村务的干涉实质上违背了村民自治精神。结果是：一方面，对于《村委会组织法》第四章第二十四条规定的必须经村民会议讨论决定方可办理的九个方面事项，没有遵照执行，村委会成为凌驾于村民之上的“准行政组织”；另一方面，乡镇政府对村中的人事安排和农村重大事项加以干涉，又进一步强化了村委会“准行政组织”的身份认同，村民自治的功能被虚化，致使“民主决策、民主管理、民主监督”陷入“自我论证”的窘境。
（二）村民自治的“民主性”与村民的“政治参与度”
村民自治是一种具有“草根性”的民主政治，内涵主要表现在“民主选举”“民主决策”“民主管理”“民主监督”四个方面。其中“民主选举”取得了明显成效，如一些地区探索的“竞选演说”“海选”“秘密划票间”等，有效促进了乡村民主政治的发展，提高了农民的民主政治意识。但“民主决策”“民主管理”和“民主监督”在实践中由于乡镇政府对乡村的行政管控，村民对当选的村干部缺乏足够的监督，最终导致村民自治成为了行政化的“官治”，也衍生出了一些村干部要么欺上瞒下、以权谋私，要么缺少为民谋发展的主动作为等问题。村民由当初的热情投入渐转为对乡村事务的“冷漠”，加之乡村社会的“空心化”即绝大部分青壮年劳动力选择外出打工，导致近年来“民主选举”政治参与度降低，进而对村委会的合法性产生质疑。
二、乡村治理的逻辑转换：协商治理在村民自治中的有效适用
协商治理作为治理理论与协商民主理论耦合形成的具体实践样态，渐以常态化、制度化、多元化的方式嵌入异质性、复杂性、不规则性较为突出的乡村治理场域并表现出很强的“适应性”。我国乡村协商治理是对村民自治的“纠偏”，以转移当前村民自治过度重视民主选举的重心，增强乡村共同体的自治功能。协商治理在再造乡村治理体系中具有如下优势：
（一）协商治理更能凸显村民自治的民主性
“民主”一词源于希腊文“demos”，意为“人民”。奥地利政治经济学家熊彼特认为，民主其实是一种方法，“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。［7］熊彼特对民主的认识无疑是狭隘的，如果民众参与国家和社会的公共事务被限定在几年一次的选举范围之内，将民主完全等同于选举，民主的价值将“大打折扣”。村民自治也出现过类似从参与到选举的窘境，导致村民对村民自治制度产生了质疑。从民主选举到乡村协商治理的逻辑转换，最大意义就在于能够在村民自治中凸显民主性。一是协商治理更为强调“一切权力属于人民”。首先，权力归属是民主政治需要明确的问题。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民选举代表组成各级人民代表大会，统一行使国家权力。村民通过选举的方式将乡村治理的权力赋予村委会，代为行使乡村公共权力，从而凸显乡村的公共权力来源于村民。其次，民主的现代意义在于民众参与的广泛性。村民自治设计的初衷是要保障村民民主政治权利，但实践的结果往往变为村委会几个人说了算。协商治理强调公共利益是多元利益的聚合，村民不仅要参与民主选举，更要在选举后积极参与乡村公共事务的治理，成为主体之一，而非政策的被动接受者。二是协商治理更加强调村民对乡村公共事务的直接参与。村民自治是一种具有中国特色的群众性自治，自治的主体本应包括广大村民，自治的内容是《村委会组织法》规定的本村事务。而“精英”把控下的村民自治，除了在民主选举中体现出民主性外，村民理应享有的知情权、参与权、决策权和监督权都处于“悬置状态”，这种状态为“精英”牟利留下了空间。协商治理强调村民直接参与到乡村公共事务中，即更加突出村民能够进入或投身于乡村公共事务的过程，以影响乡村公共权力的运行，包括村委会干部的产生与监督、乡村公共权力的结构与实施等，在互动中提升村民的参政意识和政治素养。
（二）协商治理更能有效整合农村社会利益
“现代社会是一个伦理共同体，同时也是一个由无数社会个体以及利益群体不断博弈组成的利益共同体，农村正是这个利益共同体中最为重要的方面。”［8］村民自治的目的就是化解和整合乡村中个体以及群体的矛盾和利益，实现乡村社会有序、稳定、和谐的“善治”。但现实是有些乡村的村民自治是“精英自治”，“精英”们的牟利倾向堵塞了村民的利益表达渠道，村民只能通过“上访”“群体性事件”等方式进行利益表达，进而影响了乡村社会稳定。在协商治理过程中，村民的利益表达渠道将更为多元，其可以通过“村民议事会”“村务听证会”“民主恳谈会”“民主评议会”等协商平台就涉及自身利益问题进行充分协商，然后形成共识。协商后形成的决策不仅融入了村民的利益诉求，大大提升了政策执行力，而且有效降低了行政成本，提升了决策的合法性。此外，民主协商的过程也是村民知情权、参与权、决策权、监督权得到充分落实的过程，村民切实享有了法律赋予的权利，如此村民自治不再异化为“精英自治”。
三、乡村协商治理的路径：协商治理与村民自治融合发展
在乡村治理现代化视域下，只有拓展村民自治的理论内涵，拓宽村民自治的弹性空间，才能建构起以协商为基础的乡村治理体系。
（一）乡村协商治理的三重定位：价值定位、主体确定、权能边界
⒈价值定位。乡村基层政权不仅包括行政学意义上的乡镇层级，还应包括基层的村级组织。虽然行政村不在国家行政机构的层级范围，但实际上村一级组织仍具有浓厚的“条条”色彩。从这个角度来说，乡村基层政权是国家治理的基本单元。乡村协商治理应改变村级组织单向治理模式，即转变乡村基层政权的实施方式，鼓励村民参与到乡村治理的各项事务和公共决策的过程中，提升村民自治的程序性和合法性，建构起稳定公正平等的乡村社会新秩序。需要注意的是，村级组织不仅要单向度回应乡镇政府下达的任务，还要使乡村政权职能由“管控”转向“服务”，积极回应村民的实际需求，为乡村社会提供充足的公共产品和更多的公共服务，建立起双向度回应治理模式，以“村民的根本利益为中心”，以 “农民对美好生活的向往”为目标，促进乡村基层政权的公共性建设，确立起乡村协商治理的基本价值导向。
⒉主体确定。构建乡村多元主体协商治理格局。乡村多元主体协商治理是指在村党支部的领导下实现农民群体（包括乡贤、村能人）、村委会、协商组织有机统一的综合治理。《中国共产党农村基层组织工作条例》（2019修订）明确规定：村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导村的各类组织和各项工作。2019年6月，国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》同样强调：“村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织”。因此，乡村协商治理必须发挥村党组织的领导核心作用，对于村中协商的重要事项提供指导、掌握原则、把握方向；村民是乡村协商治理的直接受益者，缺少了村民的参与，乡村协商治理便无从谈起。当前，迫切需要提高村民的主体意识，引导乡贤、村能人回乡，“内生于乡土社会的新乡贤在获得村民认同的基础上嵌入既有治理结构，有利于纾解乡村治理困境”，［9］激发村民参与乡村治理的热情。村委会作为基层群众性自治组织，为高效高质完成自治组织的各项任务，村中的重要事项和工作必须坚持先协商后决策再实施的原则，以推进乡村民主政治建设；协商组织是基于地缘关系而建立起来的组织，其独立于乡村基层政权组织和自治组织之外，是村民协商议事的重要平台，有的地方称为“村民理事会”“村民议事会”“协商议事会”。以上构成了乡村协商治理的主体，而协商治理的成功推进，需要主体间协商的有效性。只有治理主体尊重彼此的意见和建议，才能形成协商共识方案。
（二）乡村协商治理的关键：实现多元主体间的利益整合
协商治理的有效适用需要多元主体对深化乡村改革、实现乡村振兴这一认识形成共识，而共识的形成又依赖于乡村多元主体间利益的有效整合。党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”本文认为，健全“三治”结合的乡村治理体系，应通过“自治”推动乡村社会民主化治理的生成，以协调各利益主体间的关系；通过“法治”规范乡村各利益主体的行为，以有效推进乡村社会法治化进程；通过“德治”凝聚起乡村各利益主体的力量。
⒈以“自治”推动乡村社会民主化治理的生成。协商治理的本质特征是民主，体现在协商治理过程中即科学的利益协调机制。民主是乡村治理现代化的题中之义，乡村协商治理须以民主协调各利益主体间的关系，实现利益均衡。为此，应坚持以下四个原则：第一，坚持平等性原则。乡村社会各利益主体（农民群体、村党组织、村委会、协商组织）内部以及之间的利益平衡宜采取平等、文明的方式，即通过平等协商、对等谈判、公平竞争、文明博弈来实现，而不是通过强权、命令、指示等达成妥协方案。协商治理必须遵循平等原则，消除协商主体间存在的不平等因素，摒弃由少数人决定一切而产生的弊端。需要指出的是，主体间的平等性并非违背“坚持党的领导”，村民自治必须在坚持党的领导的前提下开展，协商治理作为优化村民自治的路径，也必须在坚持党的领导下开展工作。第二，坚持公开性原则。只有坚持公开，才能将提出的议题和协商内容置于村民的监督之下，增强参与协商者之间的相互信任。第三，坚持差异性原则。任何协商都不可能没有“异音”，事实上，协商的结果很难做到所有利益主体都满意，但是更多人参与了协商，表达了自己的利益诉求，即使短期内无法形成共识，也能在以后的协商中增加达成共识的可能性。第四，坚持包容性原则。协商是利益相关方之间的协商，每个村民都有权参与协商，从而最大限度地实现乡村公共决策的民意吸纳，最终在乡村社会形成一个“自治利益共同体”。
⒉以“法治”规范乡村各利益主体的行为。乡村协商治理是对村民自治的进一步完善，治理主体的增加意味着重新进行利益分配和调整。推进乡村协商治理，不可能“一步到位”充分满足各利益主体的诉求，但可以形成的共识是“农民对美好生活的向往”，代表了广大农民的根本利益。协商的结果取决于农民群体、“村两委”等各方利益的综合，如果缺少法治的规约则很难保证各利益主体不出现过激行为。因此，在法律上体现协商主体地位平等、协商过程程序公正和协商结果公平尤为重要。笔者建议，统一《村委会组织法》文本中村民委员会的含义（第一种含义是基层群众性自治组织、第二种含义是社区自治体的机关或者机构），避免不同法律文本对“村民委员会”术语理解的分歧；加快将《村民自治法》纳入立法程序，根据新时代乡村发展的实际，明晰村民自治的边界范围，在法律上保障村民自治的权利；对于村民之间争议的自治处理方式予以规范，鼓励参与协商，解决乡村利益纷争。支持乡村协商组织的发展，确定协商组织在村民自治中的地位。
【参考文献】
［1］黄博．乡村振兴战略与村民自治：互嵌、诉求与融合［J］．求实，2020，（1）：74－83．
［2］黄振华．村民自治研究的范式转换与理论提升［J］．理论与改革，2015，（6）：188－192．
作者于 江
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