城市空气污染防治中的政府责任缺失与履职能力

分类：发表常识 发表时间：2020-09-11 17:33

　　[摘要] 政府能否有效履行城市空气污染预 防及治理责任 ，是 目前严重影响政府公信 力 的重要 因素之一。根据我国有关法律 法规规定，政府在城市空气污染预 防及治理 中应承担政策 调控、协 同治理、监督管理、考核 问责等责任。 由于长期奉行 GDP至上主义，各级政府在城 市空气污染防治中存在主体地位缺失、政府 间协作低效、社会参与不足 、监管方式虚化、问责 机制不健全等缺憾，迫切需要采取相应的措施来提升政府履职能力，构建有效的政府城 市空气 污染防治责任体 系。

　　[关键词] 空气污染治理；责任缺失 ；履职 能力

　　伴随我 国工业化 、城镇化进程的推进 ，由城市 空气污 染问题诱发的社会焦虑和社会矛盾已成为当前我国公共治 理面临的现 实难题 。十八 届三 中全会 《决定 》首 次 明确 了环境保护是地方政府的职责之一。城市空气污染防治是 当下我国各级地方政府履行环境保护职责的重要内容，也 是 目前深受群众责疑 的履职缺失 ，这就迫切需要我 们依法 明确城市空气污染 防治 中的政府职能 ，明确履 职缺失 ，提 升履 职 能力 ，构 建 有 效 的城 市 空 气 污 染 防 治 政 府 责 任 体系。

　　一 、 城市 空气 污染 防治 中的政府法定职能

　　近年来，我国城市空气污染问题 日趋严重 ，社会大众 谈 “霾”色变，社会舆论普遍追问政府治理城市空气污 染是否尽责 ，并 由此 引发社会公众对政府治理 空气 污染不 力的抱怨和不满。这不仅严重影响政府的公信力，也容易 诱发环境群体性事件。因此 ，依法梳理政府在城市空气环 境污染防治中的职能定位，明确政府在城市空气污染防治 中的责任 ，是提升政 府治理城市空气 环境 污染能力的 前 提。 职权法定是政府 依法行使 职权 的前 提。我 国 《宪 法》 第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境 ， 防治污染和其他公害。”最新修订的 《环境保护法》强化 了环境保护的战略地位，规定 “保护环境是国家的基本国 策 ”，并突出强调 “地 方各级 人 民政 府应 当对本 行政 区域 的环境 质量 负责 ”， “未达 到 国家 环境质 量标 准 的重 点 区 域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划， 并采取措施按期达标 。” 《大气 污染 防治法 》 第三条 规定 “国家采取措施 ，有计划地控制或者逐步削减各地方主要 大气污染物 的排放总量。地方各级 人民政府对本 辖区的大 气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气 环 境质 量达 到规定 的标准 。”

　　二、我国城市 空气污染防治 中的政府责任缺 失

　　尽管各级政府越来越重视城市空气污染 防治 ，然 而 目 前我国城市空气污染问题不仅没有明显改善，反而有出现 “十面霾伏”的严重趋势。2013年中国人民大学发布 《中 国城市空气质量管理绩效评估报告》对 “十一五”期间 我国 281个地级及 以上城市 空气 质量现状与 变化趋势进行 评估 ，其 中好 的城 市 占 10．67％ ，差 的城 市 占 75．80％ ， 极差的城市占 13．52％of．1l究其原 因，与各级政府在城市 空气污染防治中的职责缺失与履职能力不足密切相关，具 体体现在以下方面：

　　第一，重权力轻义务，主体地位缺失。目前有关城市 空气污染防治的立法虽然 明确规定政府是 城市空气 污染防 治的主要责任主体，但偏重对政府监管权的授予，忽视对 政府防治空气污染义务的设定。如 《环境保护法》对政 府环境监管权的授予比较充分 ，但对政府 城市环境 污染防 治责任界定模糊，对政府责任落实路径缺乏可操作性，相 关规定多为原则性的、概括式的表述 ，把责任更多推给企 业和公民，导致各级政府防治城市空气污染的责任虚化 ， 责任主体地位弱化。《大气污染防治法》对企业和公民的 法律责任作了十八条的详细规定 ，而对政府因监管不当所 要承担的不利后果 只用 了两条来说 明 ，现 实 中除非 发生重 大空气环境安全事故 ，否则 因行政低效 、环境决策 失误等 情形 去追 究政府责任的可能性不 大。简而 言之 ，立 法 “重 政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环 境服务 、重对行 政相对 人 的法 律责 任追 究 轻 对政 府 的问 责” ，这势必淡化政府 的空 气污染 防治 意识 ，进而 削弱 治理 力度 ，导致政府空气污染 防治意识 与污染治理 执行的 双重 缺失。

　　第二，政绩利益驱动，政策调控乏力。以空气污染防 治作为调整经济结构的切人点，体现了国家对经济增长质 的追求。然而空气污染具有渐进性，地方政府往往不太重 视 。在强 调以地方发展速度相对绩效排名决 定官员 晋升的 “政治锦标赛” 中，地方官员为了出成绩赢 比赛，本能地 忽视空气环境责任，将个人利益凌驾于公共利益之上、长 远 利益置于眼前利益之下 ，更多地追求 经济量 的增 长 ，表 现为牺牲环境利益，追求 “政绩” 的短期行为。加之 ， 我国地方主要领导任期 过短 ，而 环境 问题 又具有滞 后性 ， 大多数环境危害在数年后才会显现，我国环境问题终身追 责制尚未建立，更加剧了地方官员任期 内的不负责行为。 责任意识淡薄导致空气污染防治政策调控乏力 ，重后端治 · 46 · 理 轻源头 防范 ，重污染处罚轻治理引导 ，导致治理结 构失 衡 ，最典型 的表现是排污收费与治污成本倒挂 。我 国实行 的是以筹集污染治理资金为 目的的排污收费制度 ，但 由于 排污费征收标准偏低、征收面窄 (参见表 1)，难 以激发 排污者为降低成本而寻求节能减排技术创新和治理污染的 积极性 ，旨在引导排污者治污的政策异化为用经济手 段诱 导企业购买排污权 的 “恶法”，凸显空气环 境外部 性 问题 突出。

　　三、城市 空气 污染 防治 中政 府履责能力提升

　　“任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社 会广泛的支持下进行运作。”【6在城市空气污染防治 中， 围绕 “明确责任 一落 实责 任 一履 行责 任 一责任追 究 ” 等 关键 环节 ，构建各级政府责 任体系 ，是提 升政府空气污 染 防治能力的基 本前 提。

　　第一 ，以完善 法律 法规 为前提 ，依 法治理 空气 污染 。 要适应目前空气环境保护发展形势，加快修订有关法律法 规，完善配套措施 ，增强空气污染防治的法治化、制度化 与规范化。首先 ，立法要进一步明确各方主体在空气污染 防治中的权利义务和法律责任，着重将政府责任具体化、 详细化；增强政府责任主体意识，明确政府责任实现路 径，为责任落实与问责提供法律依据。其次，加紧修订相 关法律法规 ，弥补 现行 法律 的空缺 ，完 善空气 环境 立法 。 尽快将散见于行政规 章 的 “非 道路 移 动源 污染 防治 ” 纳 入 《大气污染防治法》，强化移动源污染防治的上位法支 撑十分必要。各地亦应依据国家 《大气污染防治行动计 划》，加紧研究出台地方空气污染防治行动计划实施细则 ， 明确地区空气 质量 目标 和行 动路线 ，落实本地 区空气 污染 防治中各责任主体的责权利，推进地方空气污染防治的法 治化和规范化。

　　第二，以市场机制为动力，发挥财税激励作用。激励 与约束相容的环境经济政策是促进环保技术革新、降低空 气污染防治成本 和行政 监管成本的重要举措 ，有助 于实现 “外在约束 ” 向 “内在 约束 ”、管制 型环境 政策 向治理 型 环境政策的转变。首先 ，加大可持续性财政投入，保障空 气污染防治财 力基 础。设立 空气污染 防治专项 资金 ，专人 管理、专户储存、专账核算 、专项使用，完善空气污染处 理设 施 、公 害防治设备 、环 境 监测 系统 等基 础设施 建设 ， 加强技术研发、科技推广资金投入，为空气污染防治提供 物质支撑。其次 ，创新融资模式 ，吸纳社会资本。通过环 保债券、环境保护基金、排污权抵押、环保信托、绿色信 贷、项 目运营 BOT模式等，建立多元化的空气污染防治 投融资机制，化解环保资金短缺的困境，增强社会主体参 与治理 的主动性 。最后 ，完善排污税 费政策 ，有效发 挥税 费杠杆效用。坚持 “谁污染，谁治理”，严格执行 “排污即收费”，平衡排 污费与 治污成 本。适时提 高排 污费征 收 标 准，形成对排污者具有 实质刺激作 用的成本压力 ；对生 产或消费过程中产生空气污染的产品征收产品费，如含铅 汽油；区分同类产品的环保性质 ，实行差别税，通过这些 政策来 调节生 产 ，引导 “清洁消 费”；补贴是 激励 排污者 治理的一项可行措施 ，但其违背严格意义上的排污者付费 原则，应代之以执行鼓励金制度，即对违规排放造成空气 污染的主体征收附加费，而严格落实保护和改善空气质量 措施的主体则给予奖励 ，构建生态补偿机制；建立环境交 易市场，探索排污权交易模式，实现市场调控下的排污量 再 配 置 。

　　[参考文献]

　　[1]中国人民大学．中国城市空气质量管理绩效评估 [EB／OL]．(2013一o3—29)[2014-04—18]．

　　[2]周霞，李永安．论政府环境责任及其体系之完善 (J]．延边党校学报，2010(4)：56—57．

　　[3]汪韬．地方治霾：人在囵途——争抢 “重污染”名号 ，忧虑 “被达标”风险 [EB／OL]．(2013—03—08)(2014— 04—18]．

　　作者：姜晓萍 张亚珠

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关键词：城市,空气,污染防治,中的,政府,责任,缺失,与,

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