分类：论文范文 发表时间：2021-03-29 10:39
内容提要：当前农村农宅农房闲置问题主要分布于我国广大传统农区，尤其是中西部一般农业型地区而非东部发达地区农村。打工经济和渐进式城市化所产生的农宅农房闲置是我国经济社会发展进程中人口正常流动所带来的阶段性甚至是季节性现象，属于“合理性”闲置；而由于土地管理滞后所导致的相当一部分农宅农房闲置则是长期以来我国基层社会土地规划水平有限、土地管理能力滞后所衍生的土地管理问题，属于“不合理性”闲置。鉴于当前农村农宅农房闲置问题的复杂性及其成因多样性，我们必须充分认识当前农宅农房闲置的类型差异，审慎正确地采取有效措施，及时消除农宅农房不合理闲置所带来的一系列村庄负面影响，在充分尊重村民意愿的基础上，有效推进村庄人居环境整治和村庄基础设施建设，为下一步乡村振兴战略的分阶段具体实施奠定重要基础。
关键词：宅基地闲置 分类治理 余江宅改
众所周知，当前我国正处于史无前例的中高速工业化和快速城市化阶段，随着越来越多的农村人口外流，相当一部分农宅农房“闲置”便成为广大农村，尤其是中西部传统农区经济社会发展的必然产物。有基于此，如何充分利用农村业已闲置的农宅农房资源、充分显化农村土地价值进而有效增加农民财产性收入、缩小城乡居民收入差距、促进城乡融合发展，便成为包括学界、政策部门在内的社会各界广泛关注的一项重要议题。相当一部分学者认为，城市化背景下，农村人口外流是必然趋势，宅基地闲置简直就是资源浪费，果真如此吗？我们又当如何看待当前农村社会广泛存在的“宅基地闲置”这一问题呢？以上构成了笔者最初的问题意识。
一、文献综述
梳理既有研究，围绕农村宅基地闲置问题及其有效治理，学界已有丰富积累，经济学、法学、社会学等各学科学者分别从各自学科视角、理论资源等展开了丰富且卓有成效的研究，为本研究进一步开展奠定了重要基础。关于宅基地闲置问题，按照研究视角划分，大体可分为以下两类：
一是财产权视角下宅基地闲置问题研究。周其仁认为，农村土地中蕴藏着巨大的土地财富，只需要辅以适当的政策设计，便可实现对农村土地的“还权赋能”，进而激活其丰沛的财产属性［1］。这一观点，得到了国内外学者尤其是经济学界相当一部分学者的高度认可和广泛支持。高圣平认为，宅基地是农村居民最重要的资产之一，禁止交易是对农民财产权益的制度性剥夺［2］。姚树荣、熊雪锋认为，资本过度下乡、土地违法转用和乡村伦理破坏等风险问题，完全可以通过合适而充分的制度设计和机制保障来加以避免［3］。有基于此，刘守英也相应指出，“以地谋发展”模式已经成为当前经济社会转型的制度性障碍，且相比老一代农民工群体，新生代农民工“离土、出村、不回村”倾向明显，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必须对当前宅基地制度进行改革，赋予农村居民宅基地财产权，为农民进城提供一块可供变现的重要资本［4］。也正是在这个意义上，在向勇等人看来，当前宅基地制度强成员权、弱财产权，无法通过市场交易获得宅基地财产权益，尤其是在当前乡村振兴阶段，亟需激活宅基地的财产属性并释放其经济价值功能［5，6］。据此，刘守英认为，当前农村各项土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一项，也是最需要改革突破的一项土地制度［7］。有基于此，财产权视角下的相当一部分学者均主张通过“三权分置”等产权再造的方式，赋予农村土地清晰而完整的产权，以充分激活农村土地的财产属性，将这一长时间内处于“沉睡”状态的土地价值充分显化出来，进而保障农村居民土地财产权益、增加农户财产性收入，同时为城市化发展和农村新业态、新产业发展提供相应的土地空间，并在此过程中解决农宅农房闲置问题［8］。
二是保障权视角下宅基地闲置问题研究。在相当一部分学者看来，在包括居住社会保障在内的国家层面的制度性的基本社会保障体系尚未建立健全之前，包括宅基地在内的农村土地将始终具有强烈的社会保障属性，担负着有效保障广大农村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”的重要功能［9］。同时，鉴于历史上反复出现的土地兼并、民不聊生等诸多惨痛教训，不宜轻易将农村土地草率地纳入市场交易范畴［10-12］。孟勤国在对物权法意义上农村宅基地使用权的研究中，强调宅基地制度是保障农村居民基本生存权利的重要制度，认为物权法立法中应当重申禁止农村宅基地交易［13］。李永萍通过扎实的田野调研也进一步指出，随着经济社会发展，农村土地之于农村居民尤其是广大老年人群体依旧扮演着“以地养老”的社会保障角色［14］。在以贺雪峰为典型代表的部分华中村治研究学者看来，宅基地财产权这个词本身就是一个误读，他们认为，当前我国农村土地制度兼顾了农民社会保障、城市发展低成本用地和经济社会风险应对等多重功能与价值，甚至指出目前包括宅基地制度在内的中国土地制度是当前世界上最先进的土地制度［15］。具体到宅基地闲置问题上，贺雪峰等人认为，当前宅基地闲置并非浪费，而是有效的资源冗余，不应该是改革的对象，反而恰恰应当是值得我们国家充分发挥利用的重要制度优势或制度红利［16］。也正是在这个意义上，贺雪峰等人主张应当对土地资源、土地指标和土地价值做出明确区分，认为我国城市化发展并不缺少土地资源，而是缺少土地指标，而土地指标价格也并非土地价值本身，而是土地增值收益的跨区域转移支付，且我国耕地资源并不稀缺，并且仍有大量荒地、中低产田有待进一步改造［17-20］。简而言之，在宅基地制度改革的保障权视角下，我国宅基地制度本身并不存在根本问题或重大缺陷，要求我们必须充分认识并正确看待当前农村宅基地居住社会保障的制度属性及其实践逻辑，即当前具体实践中出现的宅基地利用问题属于城市化、工业化进程中所产生的必然产物或正常现象，需要以长期的战略的眼光看待当前阶段的宅基地闲置浪费、财产属性不彰等问题，只需要在具体层面上做工作改进而非根本改革。
二、当前农村宅基地闲置的三种类型
余江，地处赣东北地区，国土面积932.8平方公里，下辖11个乡镇、7个农垦场、113个村委会、1040个自然村，全县7.3万户农户。宅基地92350宗、面积3133.3公顷，附属设施10.2万间，其中闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋。闲置宅基地（含闲置农房）11781宗，面积161.2公顷。按户籍情况划分，宅基地对应户籍人口已全部迁出本集体的3386宗，面积47.59公顷；宅基地对应户籍人口仍在本集体的8395宗，面积113.61公顷；按地上建筑划分，无建筑物的1790宗，面积27.03公顷，有建筑物但农房已不符合安全标准也不适宜居住的5592宗，面积79.87公顷，有建筑物且可以正常居住的4399宗，面积54.3公顷；按闲置时间划分，近1年内原户主未在此居住的5334宗，面积69.93公顷，原户主未在此居住达1至3年的4228宗，面积60.56公顷，原户主未在此居住达3年以上的2219宗，面积30.71公顷。
三、不合理性闲置宅基地治理思路辨析
当前农村宅基地问题可主要归纳为以下两类：一是宅基地闲置废弃突出，土地利用粗放，土地资源配置低效；二是一户多宅、面积超标等违规用地现象普遍。值得进一步指出的是，以上两类宅基地问题，存在一个重要的交叉重叠部分，即一户多宅中处于闲置甚至废弃状态的宅基地，或者说是闲置废弃宅基地中包括了部分一户多宅、超标宅基地等宅基地类型。如果用简易图形表示的话，可参见图1。
四、治理视角下的不合理性闲置宅基地有效治理
宅改工作之前，余江当地农村人口流出严重，村庄空心化明显，加之之前土地管理能力滞后，村庄一户多宅、面积超标等现象较为普遍，多数村庄布局混乱且破旧不堪，属于典型的“新旧相间” “有新房而无新村”，可谓我国中西部传统农区绝大多数农村的典型代表。聚焦不合理性宅基地闲置问题，当地主要采取了以下治理对策：
五、结论与进一步讨论
当前，我国正处于中高速工业化和快速城市化阶段，既有城乡产业分工体系决定了农村人口将持续外流，城市化成为当前我国经济社会发展的主流趋势，农宅农房闲置成为必然，但这并不意味着所有的农宅农房闲置都是一成不变的、不合理的、亟待解决的。从以上梳理的三种类型的农宅农房闲置情况来看，因打工经济而产生的农宅农房阶段性闲置，属于当前绝大多数农村家庭全家进城务工经商或半工半耕家计模式的正常选择，因城市化预期不稳定而预留作为退路的农宅农房闲置也有其现实必要性，因此，以上两类宅基地闲置属于合理性闲置，并非资源浪费。在脱离了土地增减挂钩等政策工具所带来的土地增值收益转移之外，更不可能平白无故产生出巨额的土地财富，相反，在当前我国爬坡过坎的城市化进程中后期，部分合理闲置的宅基地资源，恰恰是我们国家渐进式城市化道路的重要社会保障。也正是从这个意义上讲，对相当一部分目前的确闲置的宅基地资源而言，并不是浪费，而是有效且极其重要的战略性资源冗余。
反观因土地管理能力滞后而产生的不合理性农宅农房闲置问题，不仅直接影响广大农村居民在村生活体验，而且严重影响村容村貌，且极有可能影响村庄进一步的基础设施建设，与广大群众在村生产生活需要不匹配，更与人们对美好生活的期待严重相悖。因此，在当前农村三项土地制度改革的大背景下，亟需充分并深刻认识当前广大农村普遍存在的农宅农房闲置类型，审慎正确地采取有效措施，及时消除农宅农房不合理闲置所带来的一系列村庄负面影响，在充分尊重村民意愿的基础上，有效推进村庄人居环境整治和村庄基础设施建设，为下一步乡村振兴战略的分阶段具体实施奠定重要基础。
参考文献：
［1］周其仁.还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究［J］.国际经济评论，2010（2）.
［2］高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑［J］.烟台大学学报（哲学社会科学版），2015（3）.
［3］姚树荣，熊雪锋.宅基地权利分置的制度结构与农户福利［J］.中国土地科学，2018（4）.
王向阳
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