分类：论文范文 发表时间：2021-03-29 10:28
内容提要：2018年我国机构改革创新性地提出对职能相近的党政机关进行合并设立或合署办公，但合设、合署后的机构存在以不同身份对外行使职权规避外部法律监督的隐患，必须构建党政机构整合内部监督法治化的规则：明确界定党务与行政任务职责分工、建立行政决策监督制度、协调好党内监督和行政监督的体系结构、健全党政机构整合内部监督问责机制、畅通党政机构整合内部监督衔接程序等，不断规范党政机构整合后的公权力，维护广大人民群众的正当权益。
关键词：党政合设 党政合署 内部监督 法治化
2018年党和国家机构改革的范围涵盖了党的工作机关和政府机关，并创新性地提出对职能相近的党政机关进行合并设立或合署办公。这种合并设立或合署办公属于组织机构间的组合与重整，为表述方便，文中谓之“整合”。机构改革在实现了机构精简、组织效率提高的目的外，也使原本相对独立的党政两套权力运行体系发生竞合，整合后的党政机关公权力进一步集中，而现有外部监督机关因为其党政双重组织身份使得监督职权受到诸多限制。为避免高度集中的权力运行失范，探索运用法治化的方式重构内部监督体系，加强其内部监督效能，规范党政机构整合后公权力的正当行使则尤为必要。
一、党政机构整合是内部监督法治化之现实缘由
（一）党政机构整合的表现形式
整合本是通过整顿、协调重新组合之含义。有观点认为机构整合主要指在保留机构基本构架的前提下，对两个或两个以上机构进行统筹设置，重组后的机构在人员编制、工作制度等内部建构上得到协调统一，但对外仍在一定程度上留存原机构的名义［1］，类似于“一个机构、两块牌子”的机构改革形式。有学者认为此类“保留牌子”的形式属于党政机关合署办公［2］。而有学者持相反意见，认为这种“保留牌子”并不同于党政机关合署办公，因为从规范逻辑来看，《中国共产党工作机关条例》第五条规定合署办公后由党委主管的这种主管逻辑与保留牌子的吸收逻辑并不相同。区别在于前者具有两种职责，而后者仅保留身份用于承担责任［3］。从各地公布的机构改革方案来看，合署办公与实行“一个机构、两块牌子”的语言表述经常连用，并未对两者进行语义区分，两者实为一种组织结构。另外，地方机构改革方案中还涉及党政合并设立的情况，其与合署办公在学理上亦有所不同，有学者认为合并一般只能在性质相同的党政机关间进行，合并之后只剩下一套人马，一块牌子［4］。党政机关合并后会产生的法律后果是，一方主体被撤销，其职责完全归入党的工作机关或行政机关，被合并机关的主体地位不再保留。总之，党政合署办公和党政合并设立属于党政机构整合的主要范畴，这种组织形式虽在本次机构改革中占据的比例不大，但却明显不同于我国历次政府机构改革，需要对其予以特别关注和研究。
（二）党政机构整合的实证分析
鉴于地方党政机构的改革大部分已完成，通过梳理省、市两级党政机构改革的实务状况，具体分析党政机构整合的对象范畴、组织特点，也为进一步研究其内部监督关系的演变提供佐证材料。中央一级的党政机构整合主要表现为国家公务员局并入中央组织部，国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组三个议事协调机构，其办公室分别设在司法部、审计署和教育部，将中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。地方党政机构整合除了与中央一级基本一致外，各地也因地制宜进行了部分党政机构整合的尝试，但总体而言，对于党政机构整合，各地都采取了审慎的态度，整合的主体范畴不大，各地区也比较相近，与2018年改革方案中强调的“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”的改革设想略有差异。具体机构整合情况如表1、表2所示。
综合省、市两级党政机构整合的基本情况可见，党政机构整合从上到下整合的主体范畴有所拓展，但拓展尺度不大，严格按照职能相近的标准在党政职能部门和办事机构中进行整合。整合的方式有挂牌、有职责合并、有设立内设机构、有嵌入议事协调机构等。从总体上看，主要为合并设立和合署办公的组织形式。撤并的机构职能主要以行政机关为主，党的工作机关多为并入部分与其职责相近的行政机关。从整合的内容上分析，党政机构整合主要涉及人事、宣传、统战、安全等党的传统工作职责，强化了党的归口管理职能。从功能上看，党政机构整合进一步加强了党委对行政机关的领导，这一点在部分党的决策议事协调机构设立在行政机关中体现得尤为明显。因此，本次机构改革在党政机关职能交叉重叠上有所改进，同时也建立健全了党委对重大工作的领导体制。但另一方面出现的问题是“党的工作机关凭借其与政府部门的整合，间接获得了政府部门所掌控的公权力，职权中的法定强制力将使党组织在工作中更为强势”［5］。而行政机关在获得执政党的领导权加持后，行政权力亦进一步膨胀，如何防止整合后的公权力利用党委机关的身份规避外部监督风险，这是本文从内部监督法治化视角进行研究的缘由。
二、党政机构整合引发内部监督体系异化
（一）党政独立机构内部监督制度体系的构成
党政独立机构内部监督制度由党内监督制度和行政内部监督制度构成。《中国共产党党内监督条例》第九条规定“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。该条规定了党内监督的组成部分，党内监督各部分之间具有制度化的联系，我们称之为整合线，主要包括非政党机构中的党员、非政党机构中的党组、党管干部、分工管理制度和双重领导制度、党政联席会议制度、结构性反馈制度。这些整合线将党内监督制度融合为一个整体，一方面是保证党的领导地位的需要，体现了一种政治理性；另一方面又是党进行有效领导的工具性手段，体现了一种工具理性［6］。党内监督体系是一套相对完整而自成体系的制度，尤其在监督党员干部廉洁勤政方面积累了丰富的经验。
我国的行政监督根据主体的不同分为行政体制内部监督和外部监督两大类［7］。外部权力监督包括国家权力机关的监督和非权力监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督包括纪检监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督包括上下层级监督和平行部门监督。行政内部监督是在行政机关系统内，负有行政监督职能的行政机关监督其他行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系，是行政机关的一种自我纠错的制度［8］。行政内部监督对于政府系统内部预防和纠正行政违法行为是最为直接和有效的监督方式。现代国家权力中最强有力者在于行政权，而不是立法权或司法权［9］，加强对行政权的监督十分重要，但目前对于行政权的监督以外部监督为主，内部监督制度还不完善。
（二）党政机构整合对内部监督体系的影响
对不同行政行为应采取不同的监督方式。如，对内部行政行为和外部行政行为的监督方式应有所不同，前者侧重于系统内部的监督，后者侧重于系统外部的监督［10］。机构改革属于内部行政行为，所以应注重内部监督机制的构建。正如上文所介绍，我国党政机构各自内部监督体系是相对独立的，但根据党政机构整合的不同形式，原本独立的内部监督制度会产生变化。
党政合设型机构内部监督制度变化不明显。首先，行政机关吸收合并党的机关情况，合并后机关在性质上转为行政机关，在监督制度中接受行政监督体系内部监督约束。其内部监督制度主要来自专门监督机关的监督、有关职能部门就其主管的工作在其职能范围内对合并后机关实行职能监督、日常工作中根据需要随时进行的自上而下或自下而上的各种双向层级监督。其次，党的机关吸收合并行政机关情况，合并后机关在性质上转为党组织，在监督制度中接受党内监督体系约束，如图1所示。总之，党政合设后的内部监督可以与现行监督体系相协调。
党政合署型内部监督体系部分发生改变。从横向上来看，如图1中，党政合署后，首先宏观上的变化是本属于执政党对行政机关的外部监督以及行政机关作为党委的外部监督系统，由于两个机构的合署办公转为一个机构，外部监督机关转为内部监督机关。其次微观上的变化是，党的工作部门如宣传部、组织部、统战部等与政府机关职责相近职能部门合署办公后，党的工作部门职能监督、党员的日常监督以及行政监督体系中部门间的职能监督、日常监督融合在一起，形成新的职能监督，其所行使的监督职责多与日常管理工作融合在一起，在监督体系中发挥的监督效用较为有限，更多地表现为行政管理关系。纪委作为党的工作机关与监察机关合署办公本属于党内专门监督机关，其作为外部监督机关对行政机关领导干部的监督十分有力，而在党政合署机关中，行政机关被赋予了党委工作机关的身份加持，纪委监察委亦转入行政内部监督，其对同级合署机关的领导干部能否实现充分监督尚有待观察。从纵向来看，理论上存在党政合署机关上下级之间一致和不一致两种情况。一致的情况为党委与行政机关合为一体，上下级合署机构职责同构，相互对应。这种情况下的内部纵向监督主要为上下级的层级监督和党委（党组）的全面监督。但由于党内监督与行政内部监督运作方式的不同，需进一步理顺两种内部监督的程序衔接问题。而通过全国各地机构改革实施方案的比较分析，上下级不一致的合署办公情形并未发生，各地对于党政合署机构的改革均谨慎对待，基本按照上级机构合署情况加以承继。
三、整合机构内部监督体系之制度阻滞与成因分析
（一）现有内部监督理论研究难以回应党政机构整合实践
关于党政机关内部监督的相关研究主要还是以党政独立体系研究为主，而党政机构整合混同了两种机关的内部监督制度，如何理顺并合理配置各监督主体的监督职能是亟待解决的重要事项。现有文献对党政机构整合后的内部监督多为对拟出现的问题进行逻辑推理性预判，并未过多进行深入分析。事实上我国关于党政机构整合后监督制度的实践探索比理论研究更早，并已取得了一些成效。例如纪委与监察委合署办公自1993年开始便在全国各层级全面铺开，有力地保障了党政机关公权力正当合法地行使。当然这属于纪委和监察机关对其他机构的监督，但同时纪委和监察机关作为合署办公的典型机构，其本身内部监督制度的体系构造和职能配置也积累了一定经验，尽管这种合署机构属于党的工作机关与监察机关合署，并不是严格意义上党的工作机关与行政机关的合署。纪委和监察委合署办公的内部监督制度具有其本身即为监督机构的特殊性，其面临的独特职能与解决路径能否为党委机关与行政机关整合后内部监督法治化提供借鉴尚值得商榷［11］。理论上关于合署机构的内部监督制度较少涉猎，多为分别针对党内监督制度或行政监督制度进行的研究。如提出引入廉政风险防控理念规范权力运行来完善党内巡视监督制度等方式改进党内监督制度［12］；或以苏联党政官僚体制和监察监督制度为例从反面剖析权力不受监督、干部享有特权导致亡党亡国的制度弊病等［13］。相比党内监督，行政监督制度的研究成果更多，许多学者都从不同角度对行政监督制度的价值、方式、完善建议等做了研究和分析［14］。然而，如何合署办公，不断完善整合后机构的内部治理结构，做到内部职能分离，既分工合作，又相互监督制约等问题迫切需要理论指导。
（二）党政机构整合内部监督权力应当重新配置
每一层级政府的权力直接对应的是上一级政府，政府部门的权力点则对应的是本级政府和上一级政府职能部门。同级政府部门则各自在职权范围内对其他部门形成一定的制约力，这就形成了一种行政权力制约的复杂结构［15］。此为传统的行政内部监督的权力配置模式。党内监督的传统权力配置为：党的中央组织监督以党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会听取和审议情况汇报的形式全面领导党内监督工作。党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。纪委对所辖范围内党组织和领导干部履行监督职责。党的基层组织和党员监督多采用提出意见和建议等民主监督形式［16］。对于合署机构内部权力配置而言，直接对应的权力点为党委（党组）监督、本级政府监督、上一级合署职能部门新的结构形态。这种新的权力配置形态导致的问题有合署机构由合署前的二对二结构变为一对三结构。新结构打破原有权力平衡，党内监督权占据上风。综观《中国共产党章程》关于“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，以及《中国共产党工作机关条例》第五条第二款中对于“合并设立或者合署办公仍由党委主管”的规定，均奠定了党政合署部门中党内监督的支配地位，从而变相地削弱了行政内部监督的权力结构。尤其是合署机关内部党政职责混同未予明确区分的情况下，其内部行政监督权的运行必然受到阻滞，监督效能发挥受到影响。国家权力应当以适当方式分配于不同的主体来承担，以实现权力的制约和适度。分权是一种预防措施，如果一种权力不遵守其界限，那么就有损于其他权力［17］。党内监督与行政内部监督的监督重点有所不同，党内监督侧重于对党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部的监督，而行政内部监督侧重于行政机关行政权的依法正确行使问题。故对于合署机关而言，如何在合署机关划分好两种监督权的边界，协调好两种监督权的运行机制需加以明确。
四、构建党政机构整合内部监督法治化规则
（一）明确界定党务与行政任务职责分工
在“一套人马、两块牌子”的结构形式下，为有效协调党内监督和行政内部监督职能的发挥，正确区分党务工作与行政工作，明确职责边界，对内明确工作处理流程，对外确立法律责任承担主体，会更有利于监督权的行使和监督效能的有效提高。首先，界定党务和行政事务可以在内设机构的设置上作出区分。按党务工作与行政工作设置不同的机构，这样有助于与合署前工作的衔接，也有利于上下级机关之间的工作指导和请示。党政合署机关内设机构设置及人员编制要依规依法进行。按照《中国共产党机构编制工作条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等相关法律法规规定，根据工作需要和精干的原则，按照法定程序，设立必要的内设机构，配备合理的职数。但上述法律规定较为原则，各机关设置的数量及人员配备主要在“三定”方案的范畴内进行组织裁量。其次，界定清楚党务和行政事务要在工作人员的职责分工中作区分，尤其是兼任党务和行政工作的领导人员。领导人员兼任的职务需要限定在合理范围内，尤其是负有监督职责的领导则不宜兼任与其监督内容相关的业务工作，以免影响监督职能的独立性和公正性。最后，区分党务和行政事务还要求将职能分工对外公开，以方便公众及时了解和便于接受外部机关的监督。因为“一套人马、两块牌子”难免发生合署机关以党委机关的名义行使部分行政管理职能，产生直接影响相对人的权利义务情况，但党委机关的行为却不在司法审查范围之内，而信息公开是遏制这种情况的有效方式。明确分工的同时也要注重内设机构间的协调与合作，以发挥两种机构的组织优势。
（二）建立行政决策监督制度
党政机构整合后，无论是行政机关加持党的领导权抑或党的工作机关附加行政权的情形，都会在无形中强化整合机关的法律地位，使得整合机关更易面临外在监督制约失效的风险。而在内部监督中，加强对重大行政决策的监督，可以提高决策的科学性和正当性，从源头上减少决策风险，降低违法成本。对于行政决策监督制度建议主要从公开性、民主性和科学性的角度出发予以构建。首先，最有效的监督手段是信息公开。《中国共产党党务公开条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》分别对党务公开与政府信息公开的内容和范围做了规定，但在实践运行中仍然存在各种问题。尤其对于不属于公开范围的行政决策形成阶段的监督处于空白领域。因此，适当将重大决策进行一定范围的公开，广泛征求相关利害关系人的意见，才有助于科学合理决策的形成。其次，比较有效的监督手段是充分发扬民主。宪法对监督权的高程度保护彰显了制宪者对民主监督的期盼和对民主建设的信心［23］。内部监督需要采取的是行政内部的民主与外部的参与式民主相结合的形式。重大行政决策应重视每位参与人员的意见，将《重大行政决策程序暂行条例》与党委决策的民主集中制等相关规定在程序上有机结合，在实体上明确党政机关各自的决策范围，确保整合机关的决策更加科学、民主、合法。最后，进一步完善内部决策制度科学化设计。建立部门机关党委与行政部门联席会议制度和常态化合作工作机制，为实现“同一分管、交叉任职、合署办公”搭建制度载体和保障，强化纪委监察委的监督力度，从严约束部门领导人员的权力行使，注重听取利益相关人员、专业人员的意见。
五、结语
党政机构整合包括党政合设、党政合署机关，其中党政合设机关因改革后并入一个主体而与现行法律规定冲突不大，问题是党政合署机关的“一套人马、两块牌子”的组织形式对现有的法律规定具有一定的挑战。行政机关的行政权在获得执政党的领导权加持后，重大行政决策风险将会加大。党的工作机关并入行政管理权，也面临着不当对外行使行政权的法律风险。上述问题依靠外部监督往往难以发挥作用，需要重新构建内部监督制度予以解决。但目前内部监督制度还很不完善，实践中面临着诸如监督职责界限不明、体系程序衔接不畅等问题。建议通过明确界定党务工作和行政工作的职责分工，建立重大行政决策监督制度，协调党内监督与行政内部监督的体系结构，健全内部监督问责机制、畅通内部监督衔接程序等方式，不断规范党政机构整合后的公权力，维护广大人民群众的正当权益。
参考文献：
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马世嫒
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