分类：论文范文 发表时间：2021-03-18 10:05
摘 要： 基于利益相关者理论，分析西安市生活垃圾治理中的各利益主体及其关系问题，研究发现，生活垃圾治理利益相关者的不同利益诉求和行为模式造成了目前城市生活垃圾治理的困境。生活垃圾治理体系中主要的冲突关系表现在：地方政府与企业的“错位”与“缺位”并存、企业与居民的供给与需求错配、政府与居民的参与积极性一头“热”，一头“冷”。由此认为：加强部门协同和精细化管理，完善顶层设计、完善资源回收产业链，增强企业造血能力、提升环保意识，创新参与形式及积极发挥其他利益相关者的作用是构建科学高效的生活垃圾治理体系的关键。
关键词： 生活垃圾治理；利益相关者理论；角色；冲突；协调
一、问题的提出
进入21世纪，伴随着中国城镇化的加速发展，大量人口不断向城镇聚集，城市的环境承载力受到前所未有的挑战。此外，中国是仅次于美国的全球第二大消费市场，受西方消费文化的影响，其所倡导的超前消费、过度消费也造成了城市生活垃圾的几何级增加。中国四分之三的城市受到“垃圾围城”的困扰，越是经济发达的地区，城市垃圾问题就越突出。近年来，中西部城市的垃圾问题也开始凸显，而当地政府财政负担重、末端处置设施不足、居民环保观念落后，使得城市的垃圾问题更为棘手。
国际上通常将人均日产垃圾量1公斤作为判断垃圾产量高低的分水岭，若人均日产垃圾量超过1公斤，说明该城市是高垃圾城市，垃圾问题可能会造成城市的生态问题，需要引起关注和解决。近几年中国很多中西部城市也开始出现“垃圾围城”的现象，旧有的垃圾管理模式无法解决极速增长的垃圾以及城市居民对优美环境的需求，在此背景下，需要重新思考生活垃圾“由谁治理”和“怎样治理”的问题。
笔者以西安市的生活垃圾治理体系建构为研究对象，探寻西安市未来的生活垃圾治理之路。2018年拥有千万人口的西安日均产生垃圾达到13000吨，人均日产垃圾量已经超过1公斤，西安市进入高垃圾城市，生活垃圾问题亟待解决。在此，笔者重点探讨西安市在新旧管理方式转换阶段，面临的突出问题及解决方案。
二、文献综述与研究方法
（一）文献综述
城市生活垃圾治理受到环境科学、经济学、法学及公共管理等学科的关注，经过对现有垃圾治理研究的梳理，城市生活垃圾治理的研究集中于三个方面。一是以生活垃圾分类为主题的研究。学者历来重视垃圾分类，但生活垃圾分类监管难、信息公开不足以及政策粗糙、执行不严是分类的难点[1]。宏观的政策约束和经济激励是影响居民参与垃圾分类的外在因素[2]，个体层面上道德约束、环保意识是影响居民垃圾分类的内在因素[3]。在对我国城市生活垃圾分类重点城市的研究中，有学者总结出目前生活垃圾分类的四种推进模式：引导型、强制型、自发型和混合型。[4]
二是有关生活垃圾管理的政策演变及政策作用的研究。纵观历史，我国垃圾管理政策分为城市环境卫生管理阶段、垃圾处理产业化阶段、政府整合阶段和社会整合阶段这四个阶段。[5]我国垃圾治理效果不佳的原因，很重要在于政府效能的缺失，具体体现在程序性、交易性、实质性和规范性方面效能缺失。[6]南京市的生活垃圾分类政策属于“高模糊—高冲突”的政策，只能达到“象征性执行”的效果。[7]这种类型的政策在其他城市也比较常见。相比而言，台北市的垃圾分类政策则体现既有强干预又有软约束，并且以强干预为主的特点，在这种政策主导之下，逐渐形成了台北市的垃圾分类秩序。[8]借鉴发达国家已有政策，结合我国具体国情，未来的城市生活垃圾管理政策应该是将经济性的激励政策和鼓励家庭及个人参与的教育与宣传性政策纳入进来。[9]
三是围绕构建多主体协作共同治理生活垃圾的研究。随着对城市生活垃圾问题认识的不断深入，学者基于新公共管理理论、多中心治理等理论视角提出，中国的城市生活垃圾的治理体系应该由政府、市场、社会及个人等主体共同构成。在垃圾回收系统中市场是主导，政府可以通过政策安排纠正市场“失灵”，达到垃圾回收的经济和环境双赢的局面[10]。政府与公众的关系是政府通过环境制度公正、科学环境立法及政策工具选择来实现与公众的互动。[11]但综合来看，目前垃圾管理的综合效率较低，多数地区存在投入冗余、产出不足的现象，应该通过环保科技的创新、提高居民环保意识以及提升政府管理效率来完善垃圾治理体系。[12]综上所述，国内对城市生活垃圾的研究主要集中在垃圾分类、政策研究和多主体治理三个方面，现有研究要么偏重于公共管理的理论研究，强调从宏观层面制定政策，倡导多元治理，要么偏重于实践，重点描述某一地区的实践过程，而这些实践研究的地区多集中于北京、上海、广州等经济发达地区，对中西部城市的垃圾治理研究较少。因此，现有研究缺乏将完整的理论体系和地区实践相结合的研究。基于此种情况，本文将利用利益相关者理论，将生活垃圾治理体系视为一个整体，对整体内部的各个利益主体的需求和冲突深入分析，并尝试在此基础上对中西部城市生活垃圾的治理之道进行探讨。
（二）研究方法
中西部地区在生活垃圾治理中正处在转型换挡的关键时期，一方面旧的垃圾治理模式无法处理日益增长的垃圾，另一方面新的模式尚未建立，是沿着东部城市的治理模式继续发展，还是另辟蹊径寻求新的治理模式？中西部地区在城市生活垃圾治理中需要重点把握哪些因素？这是目前很多中西部城市正在探索的课题。
本文采用实地调研的方式，对涉及西安市生活垃圾处理的各个环节的主体进行非结构化访谈，事先列出访谈提纲，根据访谈进程深入主题，以访谈对象为主，发挥其主动性和创造性，拓展和加深对访谈问题的研究。本研究调研了陕西省城市生活垃圾的主管部门陕西省发改委和陕西省住房和城市建设厅、西安市某县城市管理综合行政执法局、西安市垃圾运输企业、光大环保能源（蓝田）有限公司、陕西某环保NGO以及西安市生活垃圾分类的试点小区和居民，全面了解和掌握了西安市生活垃圾的处理现状。
三、理论基础与分析框架
利益相关者理论于20世纪90年代进入我国学者的研究视野，并在管理学、经济学等领域得到广泛应用。1984年费里曼的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》正式提出利益相关者理论，认为利益相关者是指那些能够影响企业目标实现的群体和个体。[13]利益相关者理论认为在企业发展中，不仅要考虑股东的利益，还要考虑与企业发展相关的其他利益主体的利益。只有满足与企业相关的不同利益主体的需求，企业才能获得各利益相关者的支持，才能有更好的发展。[14]建立新的生活垃圾治理模式核心是要减少政府负担，将涉及垃圾治理的企业、居民等利益主体引入治理体系中，与利益相关者理论的核心要义非常契合，可为生活垃圾治理研究提供新的视角和工具。本文将利益相关者理论作为理论基础，构建“角色分析-利益冲突-利益协调”的分析框架，结合对西安市生活垃圾治理各主体的调研，识别生活垃圾治理中的利益相关者，分析各利益主体的利益需求及利益冲突，为中西部城市未来的生活垃圾治理提供解决思路。
根据利益相关者理论的定义，广泛收集资料，经过分析论证，对涉及生活垃圾治理的利益相关者进行界定，根据各主体对垃圾治理的利益需求、重要性和参与度将利益相关者进行分类。经过分析认为，生活垃圾治理体系中的利益主体主要包括：地方政府、企业、城市居民、环保NGO、社区、媒体及科研机构。首先，将地方政府、企业、居民归为核心利益相关者，是利益受损或受益的直接相关者，处在生活垃圾治理体系中的核心位置，它们的利益需求最重要、参与度最高、重要程度也最高，对实现利益目标最重要。其次将社区和环保NGO归为次核心利益相关者，在垃圾治理体系中具有重要作用，利益受损或受益的情况是间接产生的，虽然重要性和参与度不如核心利益相关者，但这些利益主体是否能够充分发挥积极作用，很大程度上决定着垃圾治理的效果。最后，将媒体和科研机构归为边缘利益相关者，利益需求、参与度和重要性较前两者比较低，在垃圾治理中的利益受损或受益情况并不明显，对垃圾治理体系间接产生作用（详见图1）。
四、西安市生活垃圾治理利益相关者的角色与利益需求分析
（一）地方政府
地方政府是垃圾治理的第一责任主体，主要职责是从宏观角度规划和实施城市的生活垃圾治理体系。具体地来说，参与生活垃圾治理的政府机构主要包括省级层面的发改部门，负责规划设计生活垃圾体系；住建部门负责垃圾运输和垃圾处置设施的建设；环保部门负责垃圾处置过程中的监管和污染防治。市级及以下则由城市管理和综合执法局全面负责垃圾收集、清运和末端处置全过程。
现阶段，地方政府在生活垃圾治理体系中主要的角色是主导者、实施者、监管者。首先，地方政府是生活垃圾治理体系的主导者，它既负责前端城市居民的宣传教育工作，还负责垃圾中转站的选址与建立、垃圾末端处置方式的选择等，可以说参与了整个生活垃圾治理的全过程，并且主导和推动其他主体的参与。其次是生活垃圾治理体系的实施者，主要是向中端、末端相关企业购买垃圾运输和处置服务。最后还是整个垃圾治理体系的监管者，不仅负责监督前端城市居民的垃圾分类，还要监管企业在参与治理过程中的违法行为，防止企业为追求利益而破坏环境。
（二）参与治理的企业
企业是生活垃圾治理体系中服务的供给者。主要负责垃圾的资源回收利用、运输和最终的处置环节。企业参与生活垃圾治理的形式很多样。
第一，企业是垃圾回收服务的供给者。除了原有的小型垃圾回收站外，西安市引入了利用技术创新进行垃圾分类回收的企业，在小区内放置智能垃圾分类回收机，机器可识别可回收垃圾，企业通过奖励和积分的方式鼓励居民进行垃圾分类。
第二，企业是垃圾清运服务的供给者。西安市的垃圾运输企业主要负责将小区的垃圾运往中转站或江村沟垃圾填埋场。
第三，企业是末端垃圾处置服务的供给者。目前西安市的末端处理机构包括原有的江村沟垃圾填埋场和部分垃圾焚烧厂及1个专门处理餐厨垃圾的企业。光大环保能源（蓝田）公司是西安市首个投入使用的垃圾焚烧项目，采用PPP模式运行，由光大国际出资90%，蓝田县基础设施建设投资有限公司出资10%，共同成立光大环保能源（蓝田）有限公司。项目占地169.7亩，总投资10.9亿元人民币，建成后日处理生活垃圾2250吨，解决西安市部分区域的垃圾问题。这是西安市首次引入较大规模的企业共同参与解决垃圾问题，企业参与将成为西安未来生活垃圾治理的重要主体。
五、西安市城市生活垃圾治理利益相关者的利益冲突
（一）地方政府与企业：“错位”与“缺位”并存
第一，“错位”表现在地方政府内部的划分过细、职责不清。首先，地方政府的主导理念依然是全能型政府，垃圾治理问题复杂而庞大，政府的全流程的参与难免会造成人力财力物力不足、专业性不足以至于治理效果不佳的后果。其次，政府内部管理垃圾的部门的职责划分细，如危废垃圾归环保部门，建筑垃圾归住建部门，生活垃圾治理归环保、住建共同管理，但是生活垃圾治理末端处置机构又由发改部门规划，由自然资源部门划拨土地。垃圾问题由诸多机构共同管理，势必会出现“九龙治水”的困局。在调研中就有政府内部互相不满的情况，住建部门认为发改部门规划不合理，发改部门认为环保部门的监管做得不好，还有人指出：“住建部门有自己的利益在里面，不允许完全的市场化，钱都让企业拿走了，他们怎么办。”（某政府工作人员B）这种相互不满也说明政府各部门间的合作存在问题。
第二，“错位”表现在地方政府与企业合作方式不当。这也是整个治理体系中矛盾冲突最突出的环节。目前企业主要参与垃圾治理的中端和末端环节，中端环节主要是垃圾运输企业的参与，末端环节主要是焚烧发电厂的参与，但不管是中端还是末端，企业与政府的合作方式都是政府按垃圾产生量给企业付费和补贴。这种合作模式的优势就是在垃圾量不大的情况下，简单易操作，结算方便。但在垃圾量非常大的情况下，这种合作模式的弊端就显现出来了。其一，政府的财力有限，垃圾不断增加，政府补贴企业的财力就需要增加，显然政府的财力不可能无限满足不断增加的垃圾量。其二，企业过分依赖政府补贴，自身造血能力不足。在调研中，很多中小型清运企业对地方政府并不满意：“政府的钱不能及时给，要一次只给一点，能过一段时间”。（某清运企业员工）另一方，企业也认为政府的补贴根本没办法让企业盈利，只能勉强生存。其三，现有的补贴模式不利于企业参与垃圾分类。因为政府是按垃圾量给企业补贴，垃圾量越多，企业的补贴收入就越多，如果进行了垃圾分类，企业的补贴收入就会减少，同时垃圾分类将原来的一袋垃圾分成好几袋，企业需要投入的成本会随之增加。
第三，“缺位”表现在企业在垃圾治理的前端和中端缺失。企业理应是垃圾治理的主体，但现阶段多数企业只参与了末端处置环节，以各地焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂等为主要参与方式，尽管有少量企业参与到前端和中端，但多数规模小，盈利难。如“小黄狗”只回收了可资源化的垃圾，对产生量最大的厨余垃圾和其他垃圾则没有回收，一台设备的成本在5万元，若可回收垃圾数量不足，企业要想短时间内收回成本难度较大，这也是为什么“小黄狗”没有能够大规模使用的原因。中端的垃圾清运企业盈利空间也十分有限。西安市清运企业门槛低、规模小。调研中多个清运企业表示中端运输涉及的垃圾处理的环节非常多，企业负担重，利润薄，而地方政府补贴过低，盈利困难。部分清运企业积极创新，通过对垃圾进行二次分拣，回收低价值垃圾来获取收入，但整个产业链极不稳定。调研中，某清运企业表示：“去年陕西关闭了很多不符合环保要求的小厂（回收垃圾的下游企业），现在分拣的可回收垃圾没办法卖，价格太低了，挣不了钱。”（某清运企业员工）
第四，“缺位”还表现在政府在优化营商环境和监管职能方面的缺失。优化生活垃圾治理体系中企业的营商环境就是要规范政府行为，减少企业办事的门槛。调研中垃圾清运企业表示，政府的补贴经常不能及时到位，影响企业正常运行。蓝田垃圾焚烧厂的相关人员就表示，企业与政府合作中依然处于弱势，行政审批的效率离东部城市还相差甚远。此外，地方政府在生活垃圾治理中的监管职能也发挥不足。企业的逐利性使其不具备保护环境的能力，反而常常是破坏环境的因素，因此，政府是监管至关重要。但目前来看，政府对末端监管较严，对前端和中端的监管作用不大，尤其是在西安市实施居民垃圾分类后，政府的监管职能尚未发挥。
（二）企业与居民：供给与需求错配
企业是垃圾治理服务的供给侧，居民是需求侧，但通常情况下，供给侧与需求侧被政府隔离，双方既不直接交易，也没办法面对面协商价格、提出服务要求。企业只对政府负责，按规定运输或处理产生的垃圾，达到政府要求的标准，向政府领取补贴。居民也只需要向政府或物业缴纳很低的垃圾费便可肆意产生垃圾。这种供给侧与需求侧的隔离本身就不符合市场经济的规律。一方面不利于垃圾减量化，另一方面也加固了垃圾只是“政府的事”的思想观念，不利于垃圾治理行业的市场化。
其次，企业与居民的合作方式也产生了不少问题。在西安市就存在“垃圾分类悖论”的现象。西安市目前的垃圾分类标准是将垃圾分为四类：可回收垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和有害垃圾。倘若居民垃圾分类分得好，将面临两方面的问题：一是，垃圾焚烧厂只烧“其他垃圾”，由于焚烧的垃圾量减少了，垃圾可能会不够烧，焚烧厂的盈利就将受到影响。二是居民分出来的“厨余垃圾”无法处理，因为西安市的厨余垃圾末端机构的处理量远远达不到垃圾产生量，在末端设施的矛盾尚未得到解决就仓促推行强制垃圾分类，显然达不到理想效果。倘若居民垃圾分类分得不好，则与垃圾分类要求不符，可能受到经济上或信用方面的惩戒。
六、西安市城市生活垃圾治理利益相关者的利益协调
（一）地方政府: 加强部门协同和精细化管理，完善顶层设计
第一，政府需要整合部门关系，加强跨部门协同治理。有限政府依然是治理体系的主要推动力，政府内部组织结构的合理完善与协调一致至关重要。首先，要建立完善的信息公开制度，以破除“部门利益化”，在公开透明的环境下进行市场主体的招标，在大众的监督下进行双方的合作。其次，要切实提高对垃圾治理的重视程度，将环境治理纳入政府绩效考核。第三，成立专门的垃圾治理部门或是形成垃圾治理的联席会议制度，由一个部门或更高层部门统领整个垃圾治理中涉及的各部门，共同制定政策。成立专门的垃圾治理部门或建立联席会议制度是以垃圾治理全过程为对象，打通各部门负责的每个环节，可以解决现有顶层设计中存在沟通不畅通、体系不完整和政策碎片化的问题。
第二，政府需要重构与企业在垃圾治理中的合作关系，转变补贴方式，充分挖掘企业的盈利点，让企业更好地参与。重构政府与企业的合作关系，重点是将整个垃圾治理环节中的分类、收集、运输、处理、回收各环节打包给一两家公司经营，因为每个环节利润不同，这种整体经营的方式既可以让企业盈利，又能通过市场调节，自行解决垃圾治理中容易被忽略的环节。例如对于垃圾清运企业来说，清运垃圾所得的政府补贴远小于回收垃圾的利润，可以将一定区域内的垃圾清运和垃圾回收通过特许经营给几家企业，同时，清理区域内其他未经许可的回收站点，保证企业利润，这种做法在美国、我国台湾都有成功先例。因此，布局垃圾“分类、收集、运输、处理一体化”将是未来政府与企业合作的新方向。
第三，政府需要建立并严格执行科学高效垃圾分类制度。表面上垃圾分类不足是由个人行为引发，但深层原因是整个社会的价值观和文化所决定的，因此要通过垃圾分类立法和将分类教育纳入国民教育体系的方式，在全社会营造垃圾分类、爱护环境的氛围。政府在调动居民垃圾分类方面的主要职责是制定和执行具有可操作性的分类政策。具体来说可以从两方面入手：一是将居民产生垃圾量与垃圾费挂钩，现阶段经济手段是影响居民分类水平的关键，按照“环境成本内部化”的原则，城市居民理应为自己产生的垃圾付费，一旦垃圾费与垃圾量挂钩，垃圾减量化也会水到渠成。二是严格执行垃圾分类制度，严格落实的分类奖惩机制可以对垃圾分类起到立竿见影的效果。在中国垃圾分类已经推行20年之久，多数人认为垃圾分类只是“写在墙上的标语”，分类习惯无法建立。因此，要严格按照制度落实，可以通过建立个人“绿色档案”的方式将垃圾分类与个人信用关联，让居民切实做好垃圾分类。
（二）参与企业：完善资源回收产业链，增强企业造血能力
企业是未来垃圾治理的主体，企业积极参与可以减轻政府负担，也是促进建立垃圾治理体系的最长效动力。解决垃圾问题根本在于发展循环经济，核心是构建起完整的资源回收产业链，打通垃圾的分类、收集、清运、处置环节。企业需要加大研发能力，创新盈利模式，寻找更多盈利空间。目前在东部地区形成的“静脉产业园”模式就是整个资源回收的上下游产业链，将循环经济以产业园的形式集约化、规模化。如江苏常州静脉产业园就是将末端的焚烧发电、医疗垃圾处置、建筑垃圾综合利用、集中污水处理等项目集合为一体的综合性循环经济园，形成了“资源——产品——再生资源”的经济模式。对西安来说，引入的几家大型企业光大国际、康恒环境以及桑德集团都有条件在未来建立静脉产业园。
参考文献：
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马 瑞
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